§1: Maatregelen van statische ordening §2: Het structuurvraagstuk



Dovnload 109.53 Kb.
Datum27.08.2016
Grootte109.53 Kb.

Collegebrieven Interne Organisatie


Collegebrieven, hoofdstuk 3: Structuurvraagstukken




§1: Maatregelen van statische ordening
§2: Het structuurvraagstuk
§3: Organisatiestructuur gedefinieerd
§4: Andere structuren

§5: De voorstelling van de organisatiestructuur
§6: Constructie en constructiebeginselen
§7: Struktuurbeschouwing op vier niveau’s
§8: Microstructuur
§9: Deelstructuren
§10: De organieke structuur: organisatorische eenheden
§11: De commandostructuur, centra van besturing en leiding.
§12: Secundaire structuren
§13: De personele structuur
§14: De overlegstructuur
§15: De institutionele structuur
§16: De juridische structuur
§17: Structuurvoorzieningen ten behoeve van procesbesturing
§18: De contingencybenadering en de structuur

§19: Macrostructuur als directe weerslag van strategische keuzen




§6: Constructie en constructiebeginselen

Laatst bijgewerkt 09-02-10




Constructie en constructiebeginselen

6.1: Ontwerp en constructie

6.2: Constructiebeginselen

6.3: Organisatieprincipes; de oudste gedachten over het organiseren?

6.3 (1) Vier absolute principes

6.3 (2) Beginselen van keuze

6.4: Constructie-elementen

6.4 (1) Formele relaties

6.5: Constructiefouten





H3 §6.1

Het ontwerpen als proces, met als kern het proces van besluitvorming, was eerder aan de orde, in §1.7 Hier gaat het om de inhoud van dat proces, die terloops genoemd werd in §3.2.


6.1: Ontwerp en constructie

1969: Introductiecursus Hoogovens. Wij wandelden met een groep van nieuw aangekomenen over het Hoogoventerrein. Allen behoren wij tot een salarisklasse die bij toetreding tot het bedrijf een introductiecursus van een week krijgt toegemeten. Lunch in de directie-lunchkamer; het statussysteem, ik heb erover gelezen, het nooit eerder ondervonden; hier is het zichtbaar. Maar daarover gaat het nu nog niet. Tijdens die wandeling passeren wij iets dat de aandacht trekt. Er verrijst een buis van ca vijftig centimeter doorsnee uit het grasveld naast de fabriek die wij juist hebben verlaten, de buis buigt een meter boven de grond negentig graden naar links, loopt dan twee twee meter horizontaal, buigt dan weer negentig graden en verdwijnt in de bodem. Wonderlijke constructie. “Kijk”, zegt mijn buurman spottend, “wat zou de constructeur daar nu mee bedoeld hebben ....?” Het is een vraag die bij het bestuderen van organisatiestructuren in gedachten mag worden gehouden.ff


Verscheidene malen heb ik functiebeschrijvingen gemaakt (verderop in dit hoofdstuk zal ik ze aanduiden als positiebeschrijvingen, de term “functie” past hier eigenlijk niet), omdat een opdrachtgever er om vroeg. En ik kan dat doen want het behoorde, zo zou je kunnen zeggen, tot het handwerk in het organisatiebureau. Of ik gaf een cursus budgettering; ook dat kan ik doen, ik had die altijd wel bij de hand. En de vraag of in het bedrijf in kwestie nu werkelijk die beschrijvingen nodig waren, of de vraag of het bedrijf eigenlijk wel aan budgettering toe was - je hebt er nogal wat voor nodig om het op zinvolle wijze toe te passen - die vragen waren er wel, maar ze waren niet aan de orde. Tenslotte betaalde de opdrachtgever. Functiebeschrijvingen, en budgettering, constructies zijn het, die behoren te passen in een ontwerp.
Wij kregen degelijk, werkelijk zwaar degelijk onderwijs in het boekhouden, als een voorwaarde om doctoraal-tentamens in de bedrijfseconomische richting te doen. Onze docent had het over denkbeelden van kosten, winst, vermogen, door bedrijfseconomen uitgedacht. Maar je moet die wel in de bedrijfspraktijk kunnen toepassen. “Hebt U ooit een bedrijfseconomisch probleem ondersteund gezien door goede journaalposten?” was zijn retorische vraag. Ze hebben makkelijk praten, was de strekking, maar wij, de boekhouders, moeten het kunnen uitvoeren.
De monteur die in ons huis de nieuwe radiatoren komt plaatsen, kijkt op de tekening, en krabt zich achter het oor. Hier, op die plaats? En die aansluiting ...? Mopperend verdwijnt hij na de koffie onder de vloer. Na een paar uur is het perfect voor elkaar, en het werkt.
Het is in al die gevallen een kwestie van ontwerpen en van construeren. De ontwerper heeft de idee en maakt de tekening, de constructeur doet het handwerk. Zal zich mogelijk afvragen wat ze er mee voorhebben, maar goed, hij zal het maken zoals het getekend is.

Een ontwerp is op verschillende manieren te realiseren. In elk geval in het materiële: men kan het schip, binnen zekere grenzen dan, bouwen van hout, of van staal, of van kunststof. De romp ziet er wat anders uit, soms is het moeilijk te zien, maar de vorm is dezelfde.


De ontwerper richt zich op het geheel, de constructeur op een deel, of een aspect.

De ontwerper richt zich op het waarom, de constructeur voert uit.

De ontwerper “denkt het”, de constructeur kan het.
Ontwerp en constructie: ze kunnen elkaar aanvullen maar ook tegenwerken. Het gebouw kan goed zijn ontworpen, doordacht op wat er in zal gebeuren, maar een slechte constructie zit werkelijk gebruik in de weg: het tocht, het lekt, het is niet goed te verwarmen. En een slecht ontworpen gebouw, hoe hecht en degelijk ook, zal nooit voldoen. Constructie in de organisatiestructuur is nu de zorgvuldigheid, en de harmonie, de ondubbelzinnigheid van de maatregelen, hoe die zijn geformuleerd, gedocumenteerd.
Ook leert de ervaring dat het ontwerp van structuurmaatregelen vaak ruime toleranties kent: wij konden het zo doen, maar ook zo, beide constructies - soms nog meer dan twee - waren te realiseren, en het was niet mogelijk overtuigend te beredenerenwelke van de twee de beste was.

H3 §6.2 / 6.3 (1)


6.2: Constructiebeginselen

Uitgangspunten zijn dit, in gedachten te houden bij het bedenken van structuurmaatregelen. Zoals normen (niet waarden) regels zijn bij het praktisch handelen. De norm is dat je elkaar een in het voorbijgaan groet, of juist niet, en het beginsel bij het organiseren is dat bevoegdheid en verantwoordelijkheid met elkaar in harmonie verkeren. En zo meer.

Er is te onderscheiden naar werkelijke beginselen die altijd gelden, zoals het ook altijd goed is om de ander die je tegenkomt beleefd te groeten, en naar punten van aandacht die eveneens altijd ter zake doen, maar die keuzemogelijkheid inhouden. Op die onderscheiding is de uiteenzetting hieronder gebaseerd.
6.3: Organisatieprincipes; de oudste gedachten over het organiseren?

Wij gaan vanuit de onderkende structuurvraagstukken, via de organisatieprincipes naar de vier beschouwingsniveau’s, en het is wel nuttig om nogeens terug te zien naar het schema in de inleidende paragraaf, waarin de gedachtengang wordt voorgesteld. Er staat daar overigens “constructie-beginselen”, een term die ik liever gebruik dan “organisatieprincipes”, maar het is hetzelfde. In deze paragraaf gebruik ik die term wel, om aansluiting te behouden met het algemeen bekende.


Is het werkelijk nodig om in het jaar 2008 te spreken over organisatieprincipes, die ouwe taaien om het maar eens zo te zeggen, in onze begrippenwereld? Wel, ik denk dat dit zo is, en ik zal hierna ook trachten om waar dat ter zake doet, de actualiteit ervan te onderstrepen.
Ieder die met de organisatieadviespraktijk te maken heeft zal het wel zijn opgevallen: hoe vaak en hoe snel een structuur toch wordt beoordeeld en gemotiveerd vanuit aloude principes, en daaronder scoort die van de span of control mogelijk het hoogst. Ja, ze hebben een taai leven.

De “principles approach” (oudere titels luidden vaak in termen van “principles and practice” e.d.) lijkt de bedoelde algemene geldigheid en toepasbaarheid te suggereren. Aantrekkelijk is het zeker, maar het is een oversimplificatie. Men vergisse zich echter niet: relativering was in de oudere literatuur zeker aanwezig - zo sprak Fayol van zijn principes als van vuurtorens waarop men zich kan oriënteren - maar dat trad blijkbaar niet zo op de voorgrond.


Organisatieprincipes kwamen in het eerste hoofdstuk even aan de orde (H1 §5.2.(2)). Het waren er vier; die van de coördinatie, de hiërarchie, de specialisatie en die van het onderscheid van lijn en staf. Hieronder zal ik die ordenen, sommige splitsen, andere hernoemen, en ook andere toevoegen, voorzover dat voor het structuurvraagstuk ter zake doet.
Bij het bezien van de reeksen van principes die in de oudere literatuur verschijnen, valt op dat ze op allerlei aspecten betrekking hebben. Het kan bijvoorbeeld gaan om eensgezindheid van het personeel die men dient te handhaven, en het gaat om een goede beloning. Geen structuurkwesties dus, en voor het overige lijken ze niet uit te munten in oorspronkelijkheid. Hoe zouden zulke opsommingen zijn ontstaan? Mijn vermoeden is dat het zaken zijn die de opstellers, allen tenslotte werkend in de praktijk van het ondernemingsbestuur, ooit hebben dwarsgezeten en die men heeft samengevat, zonder al te veel bekommernis over een systematische plaatsing en ordening.

Maar richten wij ons thans op die principes die relevantie bezitten voor de structuur, relevant in alle structuurvormen. Ik laat ze hier verschijnen in een volgorde die aansluit op nadere bespreking, met verwijzing naar de paragrafen waar ze logischerwijze bij horen.


6.3 (1) Vier absolute principes

Ze hebben te maken met goede leiding en besturing, althans met de condities die daartoe in de structuur aanwezig behoren te zijn. Ik geef de vier in een willekeurige volgorde:


Ten eerste is er het principe van de éénheid van leiding, inhoudende dat de zaak zo dient te zijn geregeld dat een uitvoerende slechts van één adres daartoe opdracht kan hebben ontvangen, en ook slechts vanuit dat ene adres décharge kan verkrijgen. Dat laatste wordt in de gebruikelijke uiteenzettingen, voorzover mij bekend, niet uitdrukkelijk genoemd, maar het hoort er wel bij.


H3 6.3 (1) / (2)

Dan, ten tweede, is er de notie dat men een besturende positie niet moet overbelasten. Wie rechtstreeks aan meer dan vijf personen leiding geeft, kan de zaak niet meer goed overzien, zo was de redenering. Er is meer van te zeggen, maar dat komt verderop. “Span-of-control” is het etiket waaronder dit algemene bekendheid heeft verkregen.


En ten derde is er een principe dat ik niet werkelijk onder deze benaming tegenkom, maar het zit impliciet in andere redeneringen, zeker waar het ging over het delegatievraagstuk. Ik meen het te kunnen benoemen als het principe van de uitwaaiering, inhoudende dat elke hogere positie alle verantwoordelijkheden van alle lagere in knop moet omvatten.
Ten vierde is er het principe van de hiërarchie, inhoudend dat de reeks van besturende posities, van de hoogste tot de laatste degelijk met elkaar dient te zijn verbonden, door relaties van opdracht en verantwoording. (formele relaties, zie hierna bij § 6.4). Het wezenlijke zit in de waterdichtheid van de verbindingen en liever benoem ik het als het beginsel van de niet-onderbroken keten.
Vier beginselen dus die met leiding en besturing te maken hebben: zij komen aan de orde bij de deelstructuren, en wel die van de commandostructuur (§11)
Het beginsel van de consistente ordening

Vreemd is het dat dit door geen van de auteurs wordt genoemd, maar mogelijk heb ik het telkens over het hoofd gezien, want het is zeer wel als principe aan te merken. Het gaat hierom dat wij bij het indelen van het werkterrein er goed op moeten toezien dat de onderscheidingen ook werkelijk discrimineren. Wat te denken van een structuur waarin “Verkoop particulieren” als afdeling verschijnt naast “Verkoop Buitenland”? Zie ook de paragraaf over Constructiefouten (§ 6.5), en dan de nr 2 daarin want daar zie je iets soortgelijks.

Het onderliggende principe is dat men moet ordenen òf naar het één: zoals naar rood-groen-zwart, òf naar het ander: zoals naar hout-staal-plastic, etc etc.
6.3 (2) Relatieve principes, beginselen van keuze, optimale verhoudingen

De voorgaande principes waren algemene beginselen, de aanbeveling inhoudend dat men bij het organiseren het zo zou doen, en liever niet anders. Ze zijn nog even actueel als altijd, ook al hebben wij de gedachte van het “one best way to organize” als totaalconcept al lang terzijde geschoven.

Zij gelden nog steeds, zoals in technische constructies het beginsel geldt dat je een bout en een moer behoorlijk vastdraait, ongeacht de aard van de constructie en de individualiteit van de monteur.

Maar de volgende zijn van andere aard: het zijn constructiebeginselen, van waaruit een keuze noodzakelijk is omdat nu eenmaal die verschillende mogelijkheden er zijn, en derhalve kwamen die ook eerder al ter sprake (§2.2) bij het overzicht van structuurvraagstukken.

Voor de goede orde: overal waar zulke keuzen verschijnen zal er een optimale verhouding zijn, ergens tussen het ene uiterste en het andere in.
Ook deze groep valt te ordenen, naar de organisatievraagstukken waaraan zij appelleren, en naar de plaats van bespreking, verderop in het hoofdstuk. Het zijn er vijf:
Ten eerste is er het principe van de specialisatie: en de keuze richt zich op het vergaand of minder, en in welke richting dan wel. En de tegengestelde richting is dan natuurlijk die van de parallelisatie, in de termen van de Nederlandse bedrijfseconomie.

Specialisatie komt op drie niveau’s tot uiting als kenmerk van structuur. Ten eerste natuurlijk de samenleving als geheel, dus in de externe organisatie, met zijn talloze huishoudingen die elk op een specifieke functie zijn ingesteld, en die meer of minder gespecialiseerd zijn.

Daarop aansluitend verschijnt het binnen elk van deze huishoudingen: “de lijnen der externe verbijzondering zetten zich binnen de bedrijfshuishouding voort”, zegt Van der Schroeff - 1961; het zijn immers al oude onderwerpen - en dat uit zich dan in de organieke structuur; zie verderop, bij §10. Daarop weeer voortgaand, binnen de eenheden van de organieke structuur vinden wij specialisatie in de individuele werkterreinen, dat is in de microstructuut (§8). Overal zal er een optimum liggen, niet te berekenen, wel na te streven.


H3 6.3 (2)


Specialisatie, maar evengoed differentiatie

Terminologie! En de puntjes op de i. Wij zouden evengoed nog een principe van differentiatie kunnen onderscheiden: de verbijzondering op fasen van de bedrijfskolom of van het productieproces. De tegenkracht is hier die van de integratie. Wij doen dat niet, en wij vatten alles samen onder die ene benaming.


Zo leidt het vraagstuk van specialisatie, hier verschijnend als principe van specialisatie, naar de macrostructuur (§19), naar de organieke structuur (§10), en naar de microstructuur

(§ 8).
Ten tweede is er het principe van de centralisatie: vergaand of beperkt.

Een principe? In elk geval een keuze die overal en op alle niveau’s en alle plaatsen aan de orde komt. Maar er is met de term iets aan de hand: centralisatie kan op twee organisatiekenmerken betrekking hebben, en het is goed die van elkaar te onderscheiden. Er is ook concentratie, een term die wij in de oudere literatuur niet ontmoeten: van centralisatie te onderscheiden omdat het één gaat om het werk en het ander om de verantwoordelijkheid. De plaats dus waar het werk geschiedt, en die waar de verantwoordelijkheid berust. Nog anders gezegd: een fysieke plaats en een organisatorische plaats. Aangaande die concentratie stelde ik eerder de vraag of dit wel een werkelijk organisatievraagstuk is. Het is te betwijfelen maar wij hebben er wel mee te maken.
Concentratie en centralisatie: ordening van werk en van bevoegdheden

Men sprak van het deconcentratiebeginsel van de belastingdienst: elke inspectie vervult dezelfde functie, voert dezelfde wetten uit, zij het wel met enige vrijheid van interpretatie, maar die moet wel strikt beperkt blijven. Elke Mc Donalds voert hetzelfde assortiment en volgens dezelfde formule, elk benzinestation ook, en elke Holiday-Inn ziet er hetzelfde uit, “I can travel around the world without ever leaving the United States!”, zei ooit een Amerikaanse collega. Deconcentratie is dat. Om de gedachten te bepalen:





concentratie
centralisatie

hoog


laag


hoog


De electriciteits-centrale


Albert Heijn e.a.; vele vestigingen onder één gezag en toezicht

laag


De universiteit, decentralisatie op één plaats

Adviesgroepen, zelf- verantwoordelijkheid op vele plaatsen

De vier vakken heb ik tentatief ingevuld, in de veronderstelling dat men zich de situatie wel kan voorstellen. Wellicht behoeft het vierde vak toelichting: ik had in gedachten wat een oudcollega, toen hij aan het hoofd stond - mede aan het hoofd, want het was een tweehoofdige leiding - van een bedrijf dat overal in West Europa opdrachten uitvoerde die het scheppen van werkgelegenheid als doel hadden. Van die adviesgroepen zei hij dat die dienden te functioneren als waren zij commandogroepen in de jungle: volledig op zichzelf aangewezen, volledig verantwoordelijk voor resultaten ook, en alleen in uiterste noodzaak kon men de basis te hulp roepen.


Is het nodig te stellen dat ook de centralisatie en de concentratie hun optima zullen kennen? Ook die zullen niet zijn te bepalen, maar nadelen zullen zich manifesteren als de werkelijkheid er van verwijderd geraakt.

H3 6.3 (2)


In de verderop verschijnende paragrafen leidt het één naar de macrostructuur (§19), en naar de organieke structuur (§10), het ander naar de commandostructuur (§11), de laatste twee behorend tot de zeven deelstructuren.
Ten derde is er het principe van de leiding: één- of meerhoofdig.

Het is niet het zwaarst wegende organisatie-vraagstuk, en enige verwondering over hoe het toch komt dat dit in de oudere beschouwingen toch een plaats in de principes heeft verkregen, en bijvoorbeeld dat van de consequente ordening niet, is wel op zijn plaats. Blijkbaar werd men er mee geconfronteerd.



Het derde principe leidt ons naar de commandostructuur (§11)
Ten vierde is er het principe van de delegatie: ruim of beperkt, en op welke wijze.

Ook dit: een principe? Doet er eigenlijk niet toe: het is een keuze die wij moeten maken. Nu wil ik delegatie aanduiden als een handeling, of wel een proces leidend tot een toestand, en wel van decentralisatie. Het onderscheid van het wordende en het gewordene. Een handeling, of een reeks van handelingen, een proces vormend, van overdracht van bevoegdheid, vanuit een centrum naar de periferie, ofwel van de hogere positie naar de lagere. Delegant en gedelegeerde mag men ze noemen en in oudere openbare besturen kwam de positie voor van gedelegeerd bestuurder, waarvan de strekking wel duidelijk zal zijn.


Het vierde principe in deze reeks vindt zijn uitwerking in de microstructuur (§8) en via deze in de commandostructuur
Ten vijfde is er het principe van de functiescheidingen: in welke mate en waar die is aan te brengen. Vier verschijningsvormen - hoe ze anders te noemen? - kunnen wij aanwijzen. Eerst echter een intermezzo.
Scheiding der machten als organisatorisch beginsel

Vanuit het denken over het openbaar bestuur - in de wandeling de politiek geheten - kennen wij de gedachte van scheiding der machten: trias politica. Kinneging (Andreas Kinneging, “De geografie van goed en kwaad”) spreekt van constitutionele ontwerpkunst (pag 245, nader uitgewerkt in onder meer hoofstuk 12 ”Kernideeën van de rechtsstaat”).

Trias politica: een in beginsel strenge scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, zodanig dat partijen - machten - elkaar in evenwicht zullen houden. Zo althans is het ideaalbeeld.

Zou zoiets in de bedrijfshuishouding zijn te realiseren? Nu is het bedrijfsbestuur wel van een anders soort maar toch, de politieke dimensie is aanwezig, altijd en overal. Dit kwam eerder aan de orde bij het onderwerp beslissingen (H2 §11.8). Is er te leren van het publieke domein voor het besloten domein van de bedrijfsorganisatie? Je zou zeggen dat er iets in zit. Vier vormen van organisatorische verhoudingen zijn aanwijsbaar waarin het beginsel is te herkennen, mogelijk gebrekkig, maar in het openbaar bestuur is het vaak ook bepaald niet in zuivere vorm aanwezig (Kinneging p.291).


Schoolbesturen zijn te machtig”

NRC 20-04-07,

In een beschouwing over de interne organisatie van scholen stelt Walter Dresscher de interne machtsverhouding in de huidige grote scholengemeenschappen aan de orde. In de verzelfstandiging van de onderwijsinstituten is veel verkeerd gegaan, zoveel is thans wel duidelijk aan het worden. Eén van de fouten is dat de overheid is vergeten om een tegenmacht te organiseren.

De opmerking snijdt hout. Om welke tegenmacht, en om welk evenwicht der machten gaat het? Ik zou zeggen het evenwicht van economisering versus professionalisering. De laatstgenoemde is in verdrukking geraakt. Verdrukking; onderwaardering, onderbeloning, mogelijk botweg ontkenning. Er kan zich een repercussie voordoen: juist door deze interne conditie zal professionaliteit van leraren in de opleidingen vanzelf verdwijnen, als een plant die je laat verdrogen. Wij horen wel geluiden in die richting.




H3 6.3 (2)

Laten wij er echter van uitgaan dat een instituut zo gelukkig is te beschikken over leraren die wel beschikken over de professionaliteit die vraagt om een passende organisatorische context. Niet als onpersoonlijk uitvoerder van een door anderen bedacht programma, maar als werkelijk leraar aan wie je naderhand in je leven kunt terugdenken. Op welke wijze zal dat in de interne organisatie zijn te localiseren en te beveiligen? Mogelijk in de bestuursstructuur, anders in de institutionele organisatie (Deelstructuren H3 §9). In de bestuursstructuur is dat een toekenning van bevoegdheid aan de leraar om datgene te doen wat hem of haar relevant en noodzakelijk voorkomt, zij het binnen de grenzen van vereiste eindtermen, van vereiste harmonie met aangrenzende leervakken, en van algemene beginselen van het instituut. Als zodanig niets bijzonders.


De vier verschijningsvormen dan:

(1) In de controletechnische functiescheiding

Een van de algemene organisatorische vraagstukken was dat van de interne hygiëne, waaronder te verstaan een zodanige inrichting en leefwijze dat ziekteverschijnselen zoveel mogelijk worden voorkomen. Ik doel hier op het organisatorisch ziekteverschijnsel van het onrechtmatig gebruik van bedrijfseigendommen. Het hoeft niet eens echte fraude te zijn. Wat daartegen te doen? In de structuur zijn voorzieningen mogelijk, die noodzaken tot interne controle, en het beginsel is dan dat van de controletechnische functiescheiding. Het is hiermee als met het beveiligen van het huis tegen inbraak: er is geen werkelijke zekerheid te bieden maar wij kunnen het de inbreker wel zo lastig mogelijk maken, zo bereiken wij met die scheiding dat wie overweegt te knoeien, anderen zal moeten overhalen om eraan mee te doen.

Het heet functiescheiding, maar eigenlijk is het scheiding van bevoegdheden: het is beter om bepaalde bevoegdheden niet in één positie te combineren en vanuit de leer van de interne controle zijn dat de bevoegheden van beschikken, bewaren en registreren. Wie eigendommen bewaart, en ze daarbij best kan gebruiken, dient niet de registratie te verzorgen, en wie registreert dient ook niet

betalingsbevoegdheid te hebben. Er is een onmiskenbare verwantschap met het staatkundige beginsel van de scheiding der machten.

In de procesinrichting zal de scheiding zich concentreren op de overdracht van waarden. Wie waarden overdraagt aan een ander behoort daarvoor een bevestiging te ontvangen, en wie iets in ontvangst neemt behoort die te geven. Merk hierbij op dat de oorsprong van het woord controle gelegen moet zijn in het contra-rol: de grondgedachte van de tegengestelde belangen, die elkaar in evenwicht moeten houden.
(2) Bestuur en externe accountant

In het verlengde daarvan, en nog steeds op het terrein van de administratieve organisatie: de positie van de externe accountant ten opzichte van de bestuurders laat een scherpere scheiding zien van de machten: bestuur versus controle, de laatste vanuit een positie van onafhankelijkheid. De accountant zou het algemeen belang vertegenwoordigen: een waarborg geven voor goede voorstelling van de financiële positie, en de behaalde resultaten. “De vertrouwensman in het maatschappelijk verkeer", zo althans is het ideaalbeeld.

Opmerkelijk is dat Kinneging deze verhouding vermeldt, zij het terloops, waar hij de vervaging van de scheiding aan de orde stelt die zich hier te lande in het landsbestuur voordoet. Hij verwijst dan naar de affaire met Enron en het internationale accountantskantoor Arthur Anderson. Eveneens opmerkelijk is het dat Kinneging in de positie van het parlement een voorwaarde ziet voor morele adeldom (De geografie van goed en kwaad, pag 295). Hetzelfde komt aan de orde in de commentaren op sulke affaires die thans verschijnen naar aanleiding van de stellingen van P Koster, bestuurder van de Autoriteit Financiële Markten (NRC 16-09-05)
(3) Bestuur en controller

Gaan wij van de accountant naar de positie van de controller. De accountant heeft de rechtmatigheid als dominerend gebied van aandacht, voor de controller is dat de doelmatigheid: de economiteit, tot uiting komend in de economische prestatie. De controllersfunctie dient bestuurders te tonen hoe die is en hoe die zich ontwikkelt, vanuit goede bedrijfseconomische achtergrond, zonder concessies aan welk belang dan ook. Zo althans is het ideaalbeeld.




H3 6.3 (2) / 6.4


(4) In de specialisatie van de commandostructuur

Het valt niet te loochenen dat belangen van de traditionele zuilen van productie, inkoop, verkoop, en omringende activiteiten cq bedrijfsprocessen tot op zekere hoogte conflicteren. De oude Van der Schroeff vermeldt de in zijn tijd gangbare anecdote die afkomstig zou zijn van Unilever, waarin een verkoopdirecteur zijn productiecollega voorhoudt dat het een hele toer was de zeep te verkopen die men graag maakte, waarop zijn collega riposteerde dat het al even moeilijk was om de zeep te maken die de ander zo graag wilde slijten. Afgezien daarvan: overal waar verschillende processen en afdelingen mededingen naar beperkte middelen ontmoet men het politieke aspect in volledige zwaarte (H2 §5.4 (2)), de Tomson typologie van samenhangen, vooral de tweede vorm, die van het verkeersplein).

Is hier scheiding der machten te zien? Onmiskenbaar, maar wel van een andere orde dan de voorgaande. Betroffen die aspecten van alle processen, hier zijn het processen als zodanig, met alle aspecten. Zien wij van hieruit weer naar het openbaar bestuur, dan is het daar de figuur van de provincies,of de gemeenten, en in het bijzonder de grote steden, die elk hun eigen belangen hebben en de bestuurders zullen deze behartigen en verdedigen. Met de trias politica heeft dit niets meer te maken. Overal is het een bovenliggende bestuurslaag die in laatste instantie tegenstellingen beslecht (H8 §8.4, over behandeling van conflictsituaties). Het patroon herhaalt zich op elke bestuurslaag.

Weer terug naar het openbaar bestuur. Wat wij hier zien lijkt treffend op de voor-democratische bestuursverhoudingen: die van de feodaliteit, waarin de vorst besliste, en het laatste woord had waar interne tegenstellingen om oplossing vroegen.


Dysfunctionaliteit van te ver doorgevoerde splitsing

Op meer dan één plaats komt in beschouwingen over recente kwalijke gebeurtenissen een zelfde verklaringsmotief naar voren. Namelijk dat door vergaande specialisatie de individuele verantwoordelijkheid alsmaar kleiner wordt en daarmee zou een conditie ontstaan voor onbeheerst handelen en gedrag. Oftewel dat de verantwoordelijkheid lijkt te verdwijnen. In een interview in de Groene Amsterdammer (10-09-04) wordt dit ongeveer zo gesteld door A de Swaan, waar het gesprek gaat over de gebeurtenissen in de Irakese Abu Ghraib gevangenis (voorjaar 2004). In het commentaar van de hoofdredactie van de NRC (NRC 14-09-04) op het Haagse voetbalincident, Ajax-ADO was het, waarbij dubieuze spreekkoren hebben weerklonken komt dezelfde overweging naar voren: de onmacht die ontstaat door te ver voortgeschreden verdeling van verantwoordelijkheid, zonder dat daar een algemene verantwoordelijkheid achter ligt.

Het zal met de specialisatie en de verdeling van verantwoordelijkheden gesteld zijn als met zovele organisatorische constructies: dat toe- en afnemend grensnut zich voordoen. Waar Peter Drucker uitdrukkelijk pleitte voor complete en afgeronde takenpakketten, tevens verantwoordelijkheden, is deze notie te herkennen.

Alweer, en ook hier: er is een optimum in de graad van specialisatie, en de bedoelde ve rschijnselen duiden er op dat dit punt overschreden is.


Specialisatie komt verderop aan de orde als kenmerk van de organieke structuur (§10.1 (1)). Ook daar hebben wij te maken met keuzen uit een spectrum veel of weinig. En dus dat er een optimum moet zijn in de graad van specialisatie.
Laten wij dit samenvatten

Scheiding van machten is in de interne organisatie van bedrijfshuishoudingen in vier vormen aanwezig, waarvan sommige een zekere verwantschap vertonen met de trias politica, andere zijn

wel scheidingen van macht maar de bedoelde verwantschap is er niet. In afnemende graad van verwantschap zouden wij ze als volgt kunnen rangschikken:

Ten eerste: de interne controletechnische functiescheidingen

Ten tweede: de relatie van de externe accountant tot het bestuur

Ten derde: de relatie van de controller tot het bestuur

Ten vierde: de traditionele scheidingen in de commandostructuur

Het vijfde principe - dat van de scheiding van machten - vindt zijn uitwerking in de microstructuur, (§ 8) en via deze in de commando-structuur (§ 11)

H3 6.4


6.4: Constructie-elementen

De zaken liggen nu zo, dat gegeven het structuurvraagstuk, een reeks van specifieke vraagstukken omvattend, gesteund door beginselen de organisatiestructuur is te vormen, te construeren uit individuele posities en eenheden, de laatste weer tot grotere eenheden samen te voegen, het geheel bijeengehouden door formele relaties.

Eenheden komen verderop aan de orde bij de macrostructuur (§ 19, de grootste eenheden) en bij de organieke structuur(§ 10, de kleinere eenheden). De individuele posities verschijnen bij de microstructuur (§ 8)

De formele relaties, die vooral de individuele posities verbinden kunnen wij het best hier, dus in deze paragraaf, bezien, ik kan er dan naderhand naar terugverwijzen.


6.4 (1) Formele relaties

Dat zijn de verbindingen tussen de individuele posities in de structuur. Tussen posities dus, en niet tussen eenheden: afdelingen, divisies, e.d. Tussen die bestaan ook relaties, maar die zijn functioneel van aard: het één dient het ander, het onderhoud dient het vervoer, het vervoer dient de verkoop, de ontwikkeling dient de uitvoering, enzovoort enzovoort, het zijn verhoudingen als van leverancier tot klant.


In de colleges Interne Organisatie, in de jaren 60, NEH, bracht Prof Bezemer de idee van de formele relaties, die inhoud kunnen geven aan wat in de structuurschema’s door een verbindingslijn wordt voorgesteld. Zeker, als het goed is dan vinden wij in de individuele positiebeschrijvingen ook de

vaststelling van die bevoegdheden. Maar er zijn motieven om aan die relaties bijzondere aandacht te besteden.


Altijd is het aan te bevelen om in een positie die nu juist ligt op een punt waar twee, of meer lijnen van bevoegdheid elkaar kruisen - die komen hierna aan de orde - de formele relaties van de betreffende positie met andere apart en uitdrukkelijk te definiëren. Met welke precisie en detaillering, dat valt van geval tot geval te bezien.
Over het formele: dat is wat wij kunnen vaststellen, en vastleggen in organisatiedocumenten als gold het een wetboek. En net als met de wet, moeten wij ons realiseren dat de werkelijke verhoudingen daarmee niet zijn te beheersen. Oftewel: er zijn tal van puur menselijke relaties, informeel, niet voorgeschreven, die voor het werkelijk functioneren uiteindelijk belangrijker zijn dan de formele. Relaties van waardering of minachting, van vertrouwen of wantrouwen, van vriendschap of afgunst, mogelijk haat. Hoeveel hangt er af van goede menselijke verhoudingen, ook wel sociaal kapitaal geheten.
De formele relaties dus: Bezemer onder scheidde er vier;

(1) Er zijn relaties van opdracht en verantwoording, tussen meester en knecht, chef en medewerker, directeur en afdelingshoofd, sergeant en soldaat. De één verstrekt de opdracht, en de ander dient die uit te voeren en over de uitvoering verantwoording af te leggen.


Opdracht dus, en het is goed om ook hier even bij stil te staan. Er zijn twee ideaaltypen van opdracht te onderscheiden, en in de werkelijkheid zal een opdracht wel elementen van beide bevatten.

Ten eerste zijn er uitvoeringsopdrachten, waarin gespecificeerd wordt vastgesteld wat de uitvoerder dient te doen en hoe die dient te handelen. Het ligt vast in procedurebeschrijvingen, of in instructies, en het is in te studeren als gold het een muziekwerk, maar het kan ook mondeling worden geinstrueerd. Wij hebben hier in principe te denken aan ongeschoold werk, of laaggeschoold, met het gedresseerd handelen als kern. Voor de orkestmusicus geldt dit natuurlijk niet, maar toch behoort zijn werk, hooggeschoold als het is, tot dit type opdracht.

Ten tweede zijn er resultaatopdrachten. Die bepalen iets dat te bereiken is, of dat tot stand is te brengen en de uitvoerder wordt geacht zelf zijn weg te kunnen vinden.
Merk op dat er hier een verwantschap is met de onderscheiding van de twee delegatie-beginselen: verderop, bij de microstructuur, en het onderwerp van de individuele positie komen

H3 6.4

ze aan de orde: de gesloten (alleen het opgedragene is toegestaan) en de open delegatie (vrijheid van handelen, behalve voor wat niet toegestaan is, §8.6).

En een andere verwantschap is er ook, met een begrippenpaar dat eveneens bij de individuele positie zal verschijnen, als het gaat om verantwoordelijkheid voor een inspannings- of een resultaatverplichting. Zie ook §8.4 en H4 §7.5
Het verschil tussen deze gekarakteriseerd in confronterende posities:


Kenmerken

vanuit resultaatopdracht

vanuit uitvoeringeopdracht

Opdracht 1

verzorg patiënt

Verricht gespecificeerde handelingen

Opdracht 2

zorg dat de straat schoon is

ledig de containers

handelingscategorie

ambachtelijk, professioneel

geoefend

delegatie

open

gesloten

motivatie

intrinsiek

instrumenteel

passend regime

organisch

mechanistisch

moraliteit

superieur

inferieur

prestatiebeginsel

kwaliteit

economiteit

algemeen beginsel

doe wat de hand te doen vindt

doe wat is voorgeschreven

taakopvatting

naar de geest

naar de letter

(2) Er zijn informatierelaties, inhoudende het recht om van de ander informatie te verlangen, of juist informatie te geven, ook al vraagt de ander daar niet om, en aan de andere kant de plicht om informatie geven, of gegeven informatie in ontvangst te nemen, en wel zo dat men naderhand niet kan ontkennen die ooit te hebben ontvangen. Zien wij dit in het maatschappelijk verkeer niet als het aangetekende poststuk? Informatierelaties krijgen betekenis en waarde als ze de grenzen van de organieke structuur kruisen, en horizontaal verlopen, dus de verkoop met de productie en de verzending etc etc. met elkaar verbinden. De lateral relationships volgens J Galbraith die eerder ter sprake kwamen (§1.7 (1)) zijn van dit type.


(3) Er zijn controlerelaties, inhoudende het recht om de zaken van de ander te controleren, te verifiëren eigenlijk, of te inspecteren. En daar tegenover de plicht van de ander om controle loyaal toe te laten. Maar er is ook zoiets als een recht op controle, en dat kan heel nuttig zijn om te zijner tijd, in welke omstandigheden dan ook, naar behoren verantwoording te kunnen afleggen. En dat recht op controle kunnen wij vastleggen in positiebeschrijvingen.
(4) Er zijn adviesrelaties, inhoudende het recht advies te vragen van de ander, en die zal dat moeten geven. Maar evengoed bestaat het recht om advies te geven, ook al vraagt de ander daar niet om. Dat

laatste is een lang niet onverstandige constructie, om uit afweerreacties, uit vrees voor slecht nieuws of wat dan ook, maar liever niet te vragen om advies van deskundigen. In de positiebeschrijving van ambtelijke organisaties komt nogaleens de clausule voor “geeft gevraagd en ongevraagd advies aan ..”


Maar wat is de kracht van advies? Je kunt het naast je neerleggen, en dat is het lot geweest van tamelijk veel adviesrapporten, die de bestuurders niet zo welkom waren.

Wij kunnen het advies verzwaren, en het op die manier stuwkracht meegeven. Wat er dan ontstaat is het gekwalificeerd advies. Die kwalificatie nu, kan drie graden van zwaarte verkrijgen:

Ten eerste is er een bindend advies, waarover wij in het openbaar bestuur van tijd tot tijd te horen krijgen. De bevoegdheid van de ontvanger wordt dan voor deze kwestie in feite opgeheven.

Dan, ten tweede, is de clausule mogelijk dat de ontvanger niet a priori verplicht is het te volgen, hij mag er van afwijken of het geheel terzijde leggen, maar hij moet dan wel die afwijzing verdedigen tegenover superieuren: een Raad van Commissarissen, een Gemeentebestuur, een Stichtingsbestuur, of de familie. En die kunnen alsnog de opdracht geven het advies te volgen.


Een bijzondere conditie treffen wij aan bij het ABP, waar het algemeen bestuur omringd is door vier advies- en controleorganen. Vanuit één van deze - het verantwoordingsorgaan geheten - geldt dat het bestuur verplicht is elk oordeel en elk advies te publiceren (ABP Magazine nr 13, najaar 2009)


H3§ 6.4 / §6.5

Ten derde, en weer een graad lichter, is dat de ontvanger niet verplicht is het advies te volgen, maar als hij dat niet doet dan dient hij dat te melden. Later volgt dan een oordeelsvorming erover, alweer door die superieuren.


6.5: Constructiefouten


Constructiefout nr 1: teveel niveau’s.

Constructiefout nr 2: overlappende verantwoordelijkheden

Constructiefout nr 3: conflicterende functies

Constructiefout nr 4: meervoudige verantwoordelijkheid

Constructiefout nr 5: verkeerde plaatsing van stafposities

Constructiefout nr 6: te grote span of control

Constructiefout nr 7: te algemene benamingen

Constructiefout nr 8: de verdubbeling

Constructiefout nr 9: slagzij

Constructiefout nr 10: algemene dienst op specifieke plaats

Constructiefout nr 11: onderschikking van de hoofdfunctie

Uit “12 Hazards in Organizing”, Robert Goeltz, Factory Management and Maintenance, 1957, pag.102 e.v.)

Het is een alleraardigst artikeltje, en het is oud: 1957, dus nog voor de verschijning van het contingency-denken. Nuttig is het wel, want het gaat om constructiefouten, “pitfalls”, of “hazards” worden ze genoemd, en ik neem ze derhalve hier over, waar mogelijk met de bijbehorende tekeningen. Sommige mag men met een korrel zout nemen.

Het waren er twaalf, maar ik neem er elf over omdat twee wat al te veel op elkaar lijken. Ze zijn van verschillende klasse. Bij het doornemen van de lijst zal dat blijken, maar ik geef vast drie gezichtspunten ter onderscheiding.

Het eerste is dat bij sommige het potentiele gevaar dat er in zit al ondervangen kan worden door een goede documentatie. Wij zien immers alleen maar structuurschetsen, schema’s, en die zijn nooit volledig. Het is beter als schema’s vergezeld gaan van beschrijvingen (H3 §5.6).

Het tweede is dat andere eigenlijk als schoonheidsfouten te zien zijn. Inderdaad, het is dan beter het niet zo te doen, en de fout is gemakkelijk te vermijden of op te heffen. Al te zwaar weegt die dan niet.

Een derde is dat sommige toch wel duidelijk gekenmerkt zijn door de tijd waarin het artikel ontstaan is. Ook dat zal ik vermelden waar het mij het geval lijkt.

En ook maakt men blijkbaar geen onderscheid naar eenheden en individuele posities, die twee deelstructuren, want wij zien een positie van “Plant manager”, en in hetzelfde schema “Accounting”, “Maintenance” en nog meer. Het hoeft niet al te zeer te storen maar het valt op.

En verder, bij het overzien van de reeks zal het opvallen dat sommige van de schetsen meer dan één fout bevatten.


H3 6.5


Constructiefout nr 1: teveel niveau’s.

De schets hieronder is natuurlijk een karikatuur, maar dat mag weleens:



Merk wel op dat dit dateert uit 1957: de aanvallen op de proliferatie van hiërarchische lagen dateert van later, vooral uit de jaren 80. Alleen was het ook hier weer Peter Drucker, die het al eerder aanroerde, in zijn Practice of Management, waar hij het ergens heeft over de niveau’s die de neiging vertonen toe te nemen als jaarringen van een boomstam. In de voorgaande teksten heb ik dit ten principale aan de orde gesteld, in de reeks van specifieke structuurvraagstukken (§3.2, het vijfde vraagstuk), en hierna zal het weer verschijnen bij het onderwerp van de commandostructuur. Want het gaat bij die niveau’s natuurlijk uitsluitend om bestuurslagen. Men houde in gedachten dat er zoiets zal bestaan als een optimaal aantal.
Constructiefout nr 2: overlappende verantwoordelijkheden

Het doet zich voor als een ordeningsfout, van het type rood versus vierkant. Het “T.D.” staat voor technische dienst, een veel gebruikte benaming voor een interne afdeling waar men allerlei klussen opknapt, en niet alles maar wel veel daarvan zal altijd wel onderhoud zijn. Mogelijk valt het mee als er van de twee posities goede beschrijvingen zijn, waarin het terrein wel goed verdeeld is. Maar het is beter te trachten al in de benamingen die verdeling tot uitdrukking te brengen.
Constructiefout nr 3: conflicterende verantwoordelijkheden

In het artikel zien wij dan bij de technisch directeur de twee verantwoordelijkheden verenigd van productie en kwaliteitscontrole. “Fout!” zegt de auteur, want één van de twee gaat domineren ten koste van het andere. Het voorbeeld is niet zo gelukkig, maar men verlieze het constructiebeginsel van de controletechnische functiescheiding niet uit het oog. Het is beter om activiteiten met





H3 6.5

“conficting or divergent objectives” - zo heet het in het verhaal - niet in één positie te verenigen. Dat is de strekking van het voorbeeld.


Constructiefout nr 4: meervoudige verantwoordelijkheid

Het doet zich voor in de matrix-structuur, en in de secundaire structuren: project- versus vakmatige verantwoordelijkheid, het ene project versus het andere, staf versus lijn. Het hoeft geen bron van moeilijkheden te zijn, als de bijbehorende definities maar in orde zijn. De auteur geeft de aanbeveling om de het te zoeken in de tijdbesteding: zoveel dagen voor het één, zoveel voor het ander, en ook dat kan ter zake zijn. Maar hij voegt er aan toe “make sure that Joe’s and Peter’s assignments don’t overlap”, en dat is in goede beschrijvingen te bereiken.
Constructiefout nr 5: verkeerde plaatsing van stafposities

Men late geen misverstanden bestaan over de positie van de staf. Maar merk op dat het hier wel de schematechniek is die hier een onjuiste suggestie oproept. Je zou het een schoonheidskwestie mogen noemen. Maar toch: de positie moet ondubbelzinnig duidelijk zijn, en alweer is dat beter te bereiken met beschrijving dan met schema.
Constructiefout nr 6: te grote span of control

Een taai leven, dat principe van de span of control, en het artikel demonstreert het eigenlijk. De auteur stelt wel dat een passende omvang van vele factoren afhangt en zijn opvatting is dus niet die star kwantitatieve (niet meer dan vijf) die wij wel meer aantreffen. De geschetste constructie is gevaarlijk vanwege de grote spreiding van aandacht van de directeur, leidend tot in haast genomen beslissingen, sommige van bedenkelijke kwaliteit want geen mens kan van alles verstand hebben. En dan dreigt allerlei bemoeienis met conflicten: als je dit schema eens beziet dan ligt er conflictstof genoeg.



H3 6.5

Wat een ratjetoe! Het is tevens een demonstratie van de voorgaande fouten 2, 3, en 5, en ook van 7, misschien van 9. Ik neem de oorspronkelijke benamingen over, dan is het duidelijk genoeg.

Het lijkt actueel ook, gezien berichten over allerlei interne ruzies die zoveel tijd van bestuurders zouden vragen (H1 §3.11).
Constructiefout nr 7: te algemene benamingen

De naam van een positie, ook van een afdeling of andere eenheid trouwens, moet als een etiket zijn dat zo goed mogelijk de inhoud weergeeft. Liever geen “adjunctsecretaris”, of “procuratiehouder”, of “portfolio”, of “sectorchef”, of “coördinator”, zulke benamingen zijn in hun algemeenheid feitelijk inhoudloos. Weer wil ik Peter Drucker vermelden, want nu wij het toch over fouten hebben: in een opsomming van enige symptomen van een verkeerde organisatiestructuur verschijnt: het aanstellen van coördinatoren. Hij bedoelt dat als een aanwijzing dat de structuur als zodanig manco’s heeft, waardoor men zoekt naar een bijzondere constructie die eigenlijk niet nodig zou moeten zijn.


Constructiefout nr 8: de verdubbeling

Dit was één van de punten van aandacht die eertijds mijn mentor bij het organisatiebureau placht te benadrukken. “one over one” heette het in de Amerikaanse literatuur. Het was in de begintijd van de advisering in de overheidshuishoudingen, en het was hem opgevallen hoevaak deze constructie zich voordeed. Wees gewaarschuwd! Wie in de positie van de adjunct verkeert, mogelijk met een hogere salarisschaal daarin gelokt, zal zich hebben te beklagen: tot niets werkelijk bevoegd, voor geen succes geprezen, want dat komt de baas ten goede, voor missers bij voorkeur verantwoordelijk gehouden.
Constructiefout nr 9: slagzij

“Loads out of balance” heet het in het artikel. Geen zinnig mens zou zijn fabriek zo organiseren, maar de gevaren zijn zo tenminste wel duidelijk: de structuur nodigt uit tot een onevenredige aandacht voor de inkoop en de personeelszaken ten nadele van de productie, in de fabriek altijd nog het dominant proces (H2). Merk op dat alleen al een plaatsing van dat laatste in het midden van het schema die suggestie zou matigen. Maar afgezien daarvan: men trachte in de verdeling op dat subalterne niveau een min of meer gelijk belang of zwaarte van elk’s verantwoordelijkheden in te brengen.


H3 6.5


Constructiefout nr 10: algemene dienst op specifieke plaats

Secretariaat, huishoudelijke diensten, en zo nog een aantal, zijn er voor het gehele bedrijf, maar waar zal men de verantwoordelijkheid ervoor leggen? En dus: wie zal er hebben te beslissen als die zaken aan de orde komen? Waar? In vele gevallen viel de keuze op de administratie. En waarom? Dat was nooit echt duidelijk: je moest zoiets toch ergens plaatsen, en zodoende... Er kunnen ook oneigenlijke, niet-functionele overwegingen achter zitten (§1.8).

Maar waar dan wel? Waar zij van nature horen: toegevoegd aan de directie zou je zeggen, en merk op dat ze ook vaak zijn gehuisvest in een hoofdkantoor, in het kantoor hoe dan ook, niet in de fabriek, of in een magazijn.


Constructiefout nr 11: onderschikking van de hoofdfunctie

Alweer de fabriek, omdat daar de zaken duidelijk zijn te onderscheiden. Waarom gaat het in de fabriek anders dan om de productie? Maar waarom dan de bedrijfsleider, in het algemeen toch de figuur die de zaken in de fabriek van dag tot dag regelt, en die de eerstverantwoordelijke is voor de productie niet in het centrum van de structuur geplaatst? Dus op de plaats die nu wordt ingenomen door een wat onduidelijk aandoend “hoofd techniek”?
Men zij gewaarschuwd.



Hoofdstuk 3: Structuurvraagstukken




De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina