Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2011, n



Dovnload 41.91 Kb.
Datum24.08.2016
Grootte41.91 Kb.



...................................................................................

AAN DE KONINGIN

No.W14.11.0075/IV 's-Gravenhage, 29 april 2011

Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2011, no.11.000652, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu (I&M), bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen in verband met de totstandkoming van een basisnet en de wijziging van de Wet op de economische delicten en de Algemene wet bestuursrecht (Wet basisnet), met memorie van toelichting.
Het voorstel beoogt risicosturing door de Minister van I&M op bepaalde vervoerstrajecten mogelijk te maken. Daartoe krijgt de Minister van I&M bevoegdheden tot aanwijzing van het basisnet, dat wil zeggen de aanwijzing van de transportroutes voor vervoer van gevaarlijke stoffen over weg, water of spoor, en van de daarbij behorende plaatsen met risicoplafonds en referentiepunten. Tevens wijzigt het voorstel de routeringsbevoegdheden van de Minister van I&M en de gemeenteraad.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen over delegatie aan de Minister van I&M, de mogelijkheden van bezwaar en beroep en de saneringsregeling. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.


1. Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister van I&M

De hoofdelementen van het basisnet, dat wil zeggen de aanwijzing van de wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren die van belang worden geacht voor het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede de aanwijzing van de plaatsen waar de risicoplafonds gelden en de vaststelling van de referentiepunten, worden geregeld bij ministeriële regeling.1

Bij ministeriële regeling worden eveneens regels gesteld met betrekking tot de gegevens die de Minister van I&M nodig acht voor de onderzoeken, die hij ingevolge artikel 15, eerste en tweede lid, moet verrichten. De minister kan daarin regels stellen met betrekking tot het verkrijgen van de gegevens van de beheerders van wegen, binnenwateren en hoofdspoorwegen.2
De Afdeling merkt op dat van delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften - in verband met het uitgangspunt dat deze op zo hoog mogelijk regelniveau worden vastgesteld - terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Delegatie aan een minister moet beperkt blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.3
a. Hoofdelementen basisnet

De keuze voor regeling van de hoofdelementen van het basisnet bij ministeriële regeling is volgens de memorie van toelichting onder meer gelegen in de verschillende elementen waaruit de aanwijzing van risicoplafonds bestaan: de referentiepunten en de afstanden die vanaf die referentiepunten moeten worden gemeten. De vaststelling van deze elementen is volgens de regering van gedetailleerde en technische aard. Deze elementen behoeven bovendien regelmatige wijziging als gevolg van wijzigingen in de infrastructuur.4 Over de verruiming of verkleining van risicoplafonds zal volgens de regering verantwoording worden afgelegd aan de Tweede Kamer door middel van regelmatige verslaglegging.5


De Afdeling is niet op voorhand overtuigd van de noodzaak van delegatie aan de Minister. De hoofdelementen van het basisnet zijn wellicht gedetailleerd van aard, maar deze elementen zijn van essentieel belang voor de werking van het basisnet en kunnen niet worden aangemerkt als slechts technische details. De elementen bakenen immers voor provincies en gemeenten de precieze grenzen af voor het door hen te voeren veiligheids- en ruimtelijke beleid langs de transportroutes. Voorts kunnen deze elementen grote gevolgen hebben voor de eigenaren, gebruikers of bewoners van kwetsbare objecten gelegen langs de transportroutes. De Afdeling merkt verder op dat spoedige wijziging van deze elementen niet snel vereist zal zijn, omdat – zoals ook in de toelichting wordt vermeld - 'robuustheid' een uitgangspunt is van het basisnet. Wijzigingen in het basisnet zijn in beginsel niet aan de orde, hooguit voor de aanleg van nieuwe infrastructuur.6 De Afdeling merkt op dat wijzigingen in binnenwateren en hoofdspoorwegen niet snel plaatsvinden. Wijzigingen in rijkswegen vergen in Nederland doorgaans ook enige tijd.7

De Afdeling merkt tevens op dat de parlementaire betrokkenheid weliswaar wordt gegarandeerd door regelmatige verantwoording over de toepassing van deze bevoegdheden aan de Tweede Kamer, maar die verslaglegging vindt uitsluitend achteraf plaats.

De Afdeling wijst ten slotte op het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol. In de eerstgenoemde algemene maatregel van bestuur (amvb) zijn in de bijlagen gedetailleerde kaarten opgenomen, die ruimtelijke beperkingen met zich brengen voor omliggende gemeenten. In het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol is gedetailleerde informatie opgenomen over de grenswaarden voor het externe veiligheidsrisico, de geluidbelasting en de uitstoot van stoffen. In de bijlagen zijn kaarten opgenomen, waarin de luchtverkeerwegen zijn geschetst evenals de locaties voor de handhavingspunten en de afhandelingsplaatsen.8

De Afdeling adviseert op grond van het vorenstaande de hoofdelementen van het basisnet minimaal te regelen op het niveau van een amvb en het voorstel dienovereenkomstig aan te passen.


b. Gegevensverstrekking

Voor delegatie aan de minister van de regels voor gegevensverstrekking is volgens de memorie van toelichting ook gekozen gelet op de gedetailleerde aard en het technische karakter van de onderzoekselementen.9

De Afdeling merkt op dat artikel 117 van de Provinciewet (Provw) en artikel 119 van de Gemeentewet (Gemw) regels geven voor de verstrekking van systematische informatie door provincies en gemeenten aan het Rijk.10 Op grond van artikel 117, derde lid, van de Provw en artikel 119, derde lid, van de Gemw worden uitsluitend bij (amvb) nadere regels gesteld over de verstrekking van informatie en de inwinning daarvan. Ingevolge het vierde lid van deze artikelen dient in de betreffende amvb tevens te worden aangegeven hoe de financiële gevolgen van de verplichting tot informatie-verstrekking worden gecompenseerd.

De gegevens, bedoeld in artikel 16, dienen verstrekt te worden door de beheerder van de aangewezen weg, het binnenwater of de hoofdspoorweg.11 Afhankelijk van de ligging daarvan kan ook een provincie of een gemeente de betreffende beheerder zijn en aldus verplicht worden tot gegevensverstrekking. De ministeriële regeling zoals voorgesteld in artikel 16, eerste en derde lid, is geen amvb en derhalve onvoldoende grondslag voor het geven van nadere regels over de gegevensverstrekking door provincies en gemeenten.

De Afdeling adviseert de grondslag voor het geven van regels in artikel 16, eerste en derde lid, te wijzigen. De Afdeling adviseert tevens in de memorie van toelichting in te gaan op de financiële gevolgen van de gegevensverstrekking.
2. Mogelijkheden voor bezwaar en beroep

Artikel III wijzigt de bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de zogenoemde negatieve lijst. Op deze lijst staan besluiten waartegen geen beroep en dus evenmin bezwaar mogelijk is. Op grond van de voorgestelde wijziging is geen bezwaar en beroep mogelijk tegen:



  • de aanwijzing van wegen, hoofdspoorwegen en binnenwateren, bedoeld in artikel 12, eerste lid,

  • de aanwijzing van de plaatsen waar risicoplafonds gelden, bedoeld in artikel 14, eerste en tweede lid, en

  • de vaststelling van referentiepunten, bedoeld in artikel 14, derde lid.

Als redenen hiervoor vermeldt de memorie van toelichting het wegnemen van onduidelijkheid over het karakter van de besluiten tot aanwijzing en vaststelling, zodat er ook geen onduidelijkheid is over de bezwaar- en beroepsmogelijkheden.12

Daarnaast wijst de regering op de integraliteit van het systeem van het basisnet, dat wil zeggen dat de beschikbare risicoruimte voor het vervoer over de ene route verband kan houden met de beschikbare ruimte op een andere route. Door de vernietiging van een deel van de route door de rechter zou het hele basisnet weer ter discussie kunnen komen te staan. Dit laatste wil de regering vermijden.13
De Afdeling merkt op dat de aanwijzing van wegen, hoofdspoorwegen, binnenwateren en risicoplafonds alsmede de vaststelling van referentiepunten bij ministeriële regeling geschiedt. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb is geen beroep (en dus ook geen bezwaar) mogelijk tegen algemeen verbindende voorschriften.14 De Afdeling verstaat de toelichting op dit punt aldus, dat de plaatsing op de zgn. negatieve lijst van de Awb bedoeld is om zeker te stellen dat eventuele elementen van de ministeriële regeling die als concretiserend besluit van algemene strekking dan wel als een beschikking aangemerkt zouden kunnen worden, niet appellabel zijn. Nu de hoofdstructuur van ons bestuursprocesrecht, zoals deze in de Awb is neergelegd, is dat tegen dergelijke besluiten wel beroep kan worden ingesteld, dient plaatsing op de negatieve lijst in beginsel uitzondering15 te zijn en derhalve draagkrachtig te worden gemotiveerd. Het enkele argument van de integraliteit van het basisnet vindt de Afdeling niet op voorhand doorslaggevend. Binnen het stelsel van de ruimtelijke ordening wordt wel vaker een afweging gemaakt tussen de bestemming of functie van de ene zone ten opzichte van die van een andere zone in besluiten die bij de bestuursrechter in de regel wel appellabel zijn.16

De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.


3. Saneringsregeling

Volgens de memorie van toelichting zullen de gevolgen, van de invoering van het basisnet, voor de ruimtelijke ordening worden geregeld in het (in voorbereiding zijnde) Besluit transportroutes externe veiligheid.17 In dit besluit zal worden bepaald, dat geen kwetsbare objecten zijn toegestaan binnen de aan het vervoer gegunde risicoruimte, dat wil zeggen de ruimte tussen het referentiepunt en de plaats van de plaatsgebonden-risicoplafonds. Volgens de regering is een saneringsregeling in voorbereiding voor die gevallen waarin bestaande of voorgenomen kwetsbare objecten in een dergelijke veiligheidszone zijn gesitueerd. In de regeling zal zoveel mogelijk aan de belangen van de betrokken bewoners, gebruikers en/of eigenaren tegemoet worden komen.18

De Afdeling merkt op dat de saneringsregeling niet in het voorstel is opgenomen. Onduidelijk is of de saneringsregeling in het in voorbereiding zijnde ontwerpbesluit transportroutes externe veiligheid zal worden opgenomen.19 In andere regelingen wordt daar op wetsniveau of op het niveau van een amvb in voorzien.20

Gezien de grote belangen die met een sanering gemoeid zijn, acht de Afdeling het wenselijk dat een saneringsregeling minimaal op het niveau van een amvb wordt getroffen.

De Afdeling adviseert de saneringsregeling minimaal op het niveau van een amvb te treffen.
4. Overige opmerkingen
a. Onderzoeksplicht en monitoring

In artikel 15 wordt een onderzoeksplicht opgelegd aan de Minister van I&M. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding dient de minister onderzocht te hebben of door het vervoer van gevaarlijke stoffen een of meer risicoplafonds worden overschreden of binnen 10 jaar dreigen te worden overschreden.21 Vervolgens dient vijf jaar na afronding van het eerste onderzoek en vervolgens ten minste elke vijf jaar onderzoek te worden verricht naar overschrijdingen of dreigende overschrijdingen van de risicoplafonds.22

In het bestuurlijke advies van het Interprovinciaal Overleg (IPO) is voorgesteld in de wet of in de toelichting op nemen dat bepaalde knelpunten langs de weg en het water bij voorkeur jaarlijks worden gemonitord.23

Volgens de memorie van toelichting kan de Minister van I&M zelf bepalen welke frequentie van monitoring van de infrastructuur hij noodzakelijk vindt.24

De Afdeling merkt op dat artikel 15, eerste lid, door de zinsnede "binnen twee jaar na inwerkingtreding" de mogelijkheid biedt voor jaarlijkse monitoring. De zinsnede "vijf jaar na afronding van het (eerste) onderzoek" in artikel 15, tweede lid, lijkt die frequentie voor het tweede onderzoek evenwel uit te sluiten.

De Afdeling adviseert artikel 15, tweede lid, aan te passen.


b. Code Interbestuurlijke Verhoudingen

Op grond van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (hierna: Code) moet conceptregelgeving met relevantie voor decentrale overheden voor advies aan het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) worden voorgelegd. Hun adviezen dienen te worden meegezonden aan de Raad van State.25

De Afdeling constateert dat er met alle betrokken partijen en met het IPO en de VNG op ambtelijk niveau intensief overleg is gevoerd over de verschillende onderdelen van het basisnet.26 Het wetsvoorstel is als zodanig evenwel niet ter advisering voorgelegd aan het IPO en de VNG. Het bestuurlijke advies van het IPO en de VNG is pas hangende de procedure bij de Afdeling aangevraagd en eerst onlangs door de Afdeling ontvangen. De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel gevolgen heeft voor de uitvoeringspraktijk van de provincies en gemeenten, zoals ook in de toelichting wordt bevestigd.27 Gelet op de afspraken neergelegd in de Code is het van belang dat het IPO en de VNG bestuurlijk advies uitbrengen over het wetsvoorstel.28 De Afdeling adviseert voorstellen van wet en algemene maatregel van bestuur voorafgaand aan de advisering door de Afdeling voor te leggen aan het IPO en de VNG en de adviezen tegelijkertijd met die voorstellen mee te zenden, zodat de Afdeling daarvan tijdig kennis kan nemen.

5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.


De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,



Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W14.11.0075/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.


  • In het opschrift de zinsnede "en de wijziging van de Wet op de economische delicten en de Algemene wet bestuursrecht" schrappen en na "Wet vervoer gevaarlijke stoffen" invoegen: en enige andere wetten (Ar. 107, tweede lid).

  • In de considerans de zinsnede "regels op te nemen met betrekking tot het stellen van grenzen aan de risico's en om de reeds bestaande routeringsbevoegdheden te herzien" vervangen door: de routeringsbevoegdheden te herzien en regels op te nemen voor risicobegrenzing.

  • In het voorgestelde artikel 13 voor de zinsnede "dit hoofdstuk" invoegen: de bevoegdheden genoemd in.

  • In het voorgestelde artikel 16, eerste lid, voor het woord "regeling" invoegen: ministeriële (Ar. 30, eerste lid).

  • In het voorgestelde artikel 24, tweede lid, de zinsnede "binnen die gemeente" schrappen (is dubbelop met de zinsnede "op zijn grondgebied").

  • In het voorgestelde artikel 25, negende lid, voor de zinsnede "het provinciaal netwerk" invoegen: het basisnet, bedoeld in artikel 12, en.

  • Het voorgestelde artikel 25, tiende lid, schrappen (i.v.m. vorige kanttekening).

  • In het voorgestelde artikel 27, zevende lid, wordt de zinsnede "kan Onze Minister regels stellen" vervangen door: kunnen regels worden gesteld (alleen de regering kan bij amvb regels stellen).

  • In het voorgestelde artikel 28 de zinsnede "in het eerste lid van artikel 24 bedoelde gevaarlijke stoffen" vervangen door: gevaarlijke stoffen, bedoeld in artikel 24, eerste lid, (Ar. 82, tweede lid).

  • In het voorgestelde artikel 28 na het woord "andere" invoegen: wegen.

  • In de voorgestelde artikelen 27, derde en vijfde lid, 28, 29, eerste, tweede en derde lid, en artikel II de zinsnede "het bepaalde in" telkens schrappen (Ar. 52 plus toelichting).

  • In het voorgestelde artikel 29 consequent kiezen voor hetzij het college van burgemeester en wethouders hetzij burgemeester en wethouders.

  • In de artikelen 28 en 29, eerste lid, "het bepaalde in" schrappen (Ar. 52).

  • Artikel 50 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs) in overeenstemming brengen met het voorgestelde artikel III (artikel 50 Wvgs maakt beroep mogelijk tegen besluiten, die door artikel III op de negatieve lijst van de Awb worden geplaatst).

  • In het voorstel een samenloopbepaling opnemen voor de in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel Wet revitalisering generiek toezicht voorgestelde wijzigingen in de Wvgs (op grond van deze nota van wijziging vervallen de artikelen 17 en 19 van de Wvgs).




1Zie artikel 12, eerste lid, en artikel 14, eerste, tweede en derde lid.

2Zie artikel 16, eerste, tweede en derde lid.

3Zie Aanwijzingen 22 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar.)

4Memorie van toelichting, Hoofdstuk 8 Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij artikel 14 en 16

5Zie artikel 17, derde lid, onderdeel c.

6Memorie van toelichting, Hoofdstuk 2 Het basisnet in de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, paragraaf 2.4 Het

beheer van het basisnet.



7In het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) (waarin ook gewerkt wordt met risicoplafonds en

referentiepunten) is voor een gemengde opzet gekozen: inrichtingen worden deels in het Bevi zelf aangewezen

en deels bij ministeriële regeling. Bij het Bevi is voor het laatste eerder aanleiding dan bij het basisnet, omdat

inrichtingen regelmatiger wijzigen in tegenstelling tot de infrastructuur van weg, water en spoor behorende tot

het basisnet.


8Het Luchthavenindelingbesluit Schiphol en het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol zijn opgenomen op de

zogeheten negatieve lijst van de Algemene wet bestuursrecht (onderdeel D). De plaatsing op de negatieve lijst

vond plaats bij (6e) nota van wijziging, die niet voor advies is voorgelegd aan de Raad van State

(Kamerstukken II 2001/02, 27 603, nr. 61, blz. 2). Zie hierna ook punt 2.



9Memorie van toelichting, Hoofdstuk 8 Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij artikel 16.

10Onder systematische informatie wordt onder meer verstaan: feitelijke gegevens, plannen, beleidsvoornemens

en opinies.



11Zie artikel 15, vierde lid.

12 Memorie van toelichting, Hoofdstuk 6 Rechtsbescherming, Paragraaf 6.1 Bezwaar- en beroepsmogelijkheden.

13 Ibidem.

14 Een ministeriële regeling is een algemeen verbindend voorschrift.

15 Daarbij dient te worden bedacht dat een dergelijke plaatsing op de negatieve lijst met zich brengt dat appellanten niettemin een terughoudende toetsing van zo'n besluit door de bestuurechter kunnen laten plaatsvinden in een beroepsprocedure tegen andere besluiten, zoals bestemmingsplannen bij wege van exceptieve toetsing. Voorts brengt die plaatsing met zich, dat een rechtmatigheidsoordeel over zo'n besluit door de burgerlijke rechter op grond van onrechtmatige overheidsdaad juist mogelijk wordt, terwijl dat bij de beoordeling van bestuursbesluiten niet voor de hand ligt.

16 Dat geldt bijvoorbeeld voor bestemmingsplannen, tracébesluiten en besluiten tot vaststelling van geluidzones op basis van de Wet geluidhinder.

17 Memorie van toelichting, Hoofdstuk 1Inleiding, paragraaf 1.2 De verankering van een nieuw systeem: het basisnet.

18Memorie van toelichting, Hoofdstuk 6 Rechtsbescherming, Paragraaf 6.2 Saneringsregeling.

19In de eerste proeve van deze amvb, openbaar gemaakt in november 2008, is een dergelijke saneringsregeling

niet opgenomen.



20Zie bijvoorbeeld de artikelen 89 en 90 van de Wet geluidhinder juncto de artikelen 3.5 tot en met 3.9 van het

Besluit geluidhinder en de artikelen 17 tot en met 19 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen.



21Zie artikel 15, eerste lid.

22Zie artikel 15, tweede lid.

23Zie adviespunt 1 van het advies van 19 april 2011, nr. MIL 04591/2011.

24Memorie van toelichting, Hoofdstuk 8 Artikelsgewijze toelichting, toelichting bij artikel 15.

25Code Interbestuurlijke Verhoudingen, bijlage I, onderdeel IV "Afspraken Interbestuurlijke Verhoudingen", in

samenhang met bijlage III, onderdeel 6 "Checklist voor rijksregelgeving en beleid met relevantie voor

decentrale overheden", Den Haag, 2004, blz. 28, 29 en 40, 41.


26Memorie van toelichting, Hoofdstuk 7 Effecten, uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel, Paragraaf 7.5

Overleg en consultatie.



27Memorie van toelichting, Hoofdstuk 7 Effecten, uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel, Paragraaf 7.4

Effecten voor decentrale overheden.



28Ambtelijk advies is niet gelijk aan een bestuurlijk advies. Net zomin als rijksambtenaren in een

interdepartementaal overleg hun minister kunnen binden, kunnen medewerkers van het IPO en de VNG hun



bestuur binden.





De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina