De resultaatgerichte overheid



Dovnload 29.58 Kb.
Datum24.08.2016
Grootte29.58 Kb.
De resultaatgerichte overheid
- dr. A.A. de Waal MBA en mr. L.A.F.M. Kerklaan -


  • Gepubliceerd in Public Controlling, 2004/9 –



Bij de laatste Tweede Kamer verkiezingen zijn een ‘andere overheid‘ en een nieuwe manier van politiek bedrijven belangrijke aandachtspunten geweest. In de kern gaat het steeds hierom: zowel overheid als politiek moeten snellere en betere resultaten laten zien. Hiertoe zijn in recente jaren verschillende verbeterings­pogingen ondernomen, waarvan het programma Van Beleidsbegroting Tot Beleids­verantwoording-programma en het project Beleids- en Beheers­instrumentarium het meest in het oog springen. Hiermee is ook de Nederlandse overheid het pad op gegaan van prestatiemanagement. In dit artikel bespreken wij, na een korte introductie over prestatiemanagement, een aantal punten waaraan nadrukkelijk aandacht moet worden besteed tijdens de invoering van prestatiemanagement binnen de overheid.


Wat is prestatiemanagement?


Prestatiemanagement is het proces waarin sturing van de organisatie plaatsvindt door het systematisch vaststellen van beleid, strategie en doelstellingen van de organisatie, deze vervolgens te vertalen naar alle organisatieniveaus en meetbaar te maken door deze doelstellingen te concretiseren naar kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren, op basis hiervan een rapportage op te zetten om daarmee acties te kunnen ondernemen voor bijsturing van de organisatie. Prestatiemeting is een noodzakelijke voorwaarde om tot prestatiemanagement te komen. Dit is het proces van verzamelen, verwerken (inclusief consolideren) en distribueren van prestatie-informatie. Prestatiemeting kan zich, afhankelijk van de behoefte, richten zowel op het meten van werkprestaties, geproduceerde output en opgewekte effecten, als op het meten van de processen die deze prestaties, outputs en effecten beïnvloeden.
Steeds meer studies tonen aan dat goed prestatiemanagement positieve effecten heeft op de resultaten van de organisatie. De verklaring hiervoor is dat prestatiemanagement de aandacht van de gehele organisatie voortdurend richt op het behalen van de doelstellingen van de organisatie, en bovendien helpt om de individuele manager en medewerker te laten zien hoe ze zelf (kunnen) bijdragen aan het behalen van die doelstellingen. De conclusie van de studies is dat het klaarblijkelijk voor organisaties de moeite loont om te investeren in prestatiemanagement (zie o.a. Rucci et. al., 1998; Schiemann & Linge, 1999; De Waal, 2002). Ook studies in de publieke sector in het buitenland tonen aan dat, door het invoeren van prestatiemanagement, doelstellingen eerder worden behaald, betere service aan burgers en bedrijven wordt geleverd, en er efficiënter wordt gewerkt (zie o.a. National Partnership for Reinventing Government, 1999; United States General Accounting Office, 1999; Moriarty & Kennedy, 2002).


Aandachtspunten bij de overheid


Steeds als prestatiemanagement wordt ingevoerd duiken bepaalde belemmeringen op. Deze belemmeringen kunnen worden onder gebracht in drie categorieën: het niet-vervullen van organisatorische condities, het niet beschikken over de juiste of voldoende hulpmiddelen (zoals de juiste informatie- en communicatietechnologie), of het ontbreken van draagvlak (Kerklaan, 2003). In de praktijk blijkt vooral het ontwikkelen van draagvlak binnen de organisatie voor een knelpunt te zorgen. Dit komt omdat menig organisatie een overmatige aandacht heeft voor inhoudelijke en structurele aspecten van prestatiemanagement, ten koste van de gedragsmatige aspecten van prestatiemanagement. In het algemeen kunnen we stellen dat er een beter evenwicht gevonden moet worden tussen het aanbrengen van structuur en het ontwikkelen van prestatiegericht gedrag (De Waal, 2003). Tijdens de invoering en gebruik van prestatiemanagement bij de overheid zijn er nog een aantal specifieke aandachtspunten die te maken hebben met typerende verschillen tussen de private en publieke sector in relatie tot prestatiemanagement en de rol van de politiek.

Typerende verschillen tussen private en publieke sector

In de praktijk blijkt dat de publieke sector niet zomaar de prestatiemanagementtechnieken kan toepassen die in de private sector in zwang zijn. De belangrijkste verschillen tussen publieke en private organisaties, waarmee rekening moet worden gehouden wanneer een prestatiemanagement­systeem wordt ontwikkeld voor een overheids­organisatie, zijn (Andersen & Lawrie, 2002; Moriarty & Kennedy, 2002):




  • Verantwoordelijkheidsmodel. In een moderne private organisatie is dit model relatief simpel, met een managementteam of raad van bestuur die over zowel strategieformulering als strategie-uitvoering verantwoording schuldig is aan een raad van commissarissen. In overheids­organisaties is dit model complexer. Er is politiek leiderschap (regering, Tweede Kamer) die verantwoordelijk is voor de strategieformulering en een uitvoerend leiderschap (overheids­instelling) die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de strategie. Deze tweedeling in verantwoordelijkheidstelling kan een bron van conflicten zijn.

  • Strategie en waardecreatie. Organisaties in beide sectoren moeten strategieën ontwikkelen waar­mee ze waarde kunnen creëren. Voor een profitorganisatie is het uitgangspunt voor de strategie in wezen simpel: zij moet een beter dan gemiddelde return on investment (ROI) leveren aan haar aandeelhouders. Voor een overheidsorganisatie ligt dit anders: voor haar wordt waarde gedefinieerd door de toezichthouder. Deze toezichthouder bestaat vaak uit een samenstelsel van belanghebbenden die ieder bepaalde, regelmatig conflicterende interessen hebben, bijvoorbeeld burgers die minder belasting willen betalen en uitkeringsaanvragers die meer willen ontvangen. Daarnaast worden veel van de belangen beïnvloed door politieke motieven, waardoor deze kunnen veranderen onder invloed van het democratische proces (belangenverenigingen die politieke druk uitoefenen, verkiezingstijd). Dit kan uiteindelijk resulteren in een set conflicterende strategieën.

  • Klanten en klanttevredenheid. Het is voor overheidsorganisaties minder simpel dan voor private organisaties om zich te richten op het vergroten van klanttevredenheid, omdat dit zou betekenen dat ze specifieke zaken waarvoor ze oorspronkelijk waren opgericht zouden moeten verzaken. Bijvoorbeeld: het bewaken van de veiligheid van consumenten kan in de weg komen te staan van commerciële belangen en van wensen van diezelfde klanten. Daarnaast is niet altijd duidelijk wie de klant is en kan het vervullen van de wens van de klant wellicht helemaal niet in zijn eigen belang zijn.

  • Middelen. Zowel private als publieke organisaties beschikken over materiele activa (bijvoorbeeld geld) en immateriële activa (bijvoorbeeld mensen). Overheidsorganisaties hebben daarnaast nog een belangrijk immaterieel actief: publieke macht, tot uiting komend in activiteiten als belastings­inning, handhaving van de wet en milieuwetgeving. Dit betekent dat een prestatiemanagement­systeem in een overheidsorganisatie, in tegenstelling tot een systeem van een private organisatie, een extra taak heeft: in de gaten houden in hoeverre de publieke macht niet misbruikt wordt.



De rol van de politiek en de burger

Het belangrijkste vraagpunt is hoe de politiek zal omgaan met de prestatie-informatie van overheidsorganisaties. Een verkeerde opstelling, dat wil zeggen het gebruiken van prestatie-informatie om vooral schuldigen aan te kunnen wijzen, van de politiek jegens het overheidsbedrijf leidt onvermijdelijk tot het ‘aanzetten van het mistapparaat’. Er zullen dan cijfers worden geproduceerd die aannemelijk maken dat de fout bij anderen ligt, of men gaat zogenoemd strategisch gedrag ontwikkelen. Een voorbeeld: stel dat de doelstelling is: ‘de trams rijden op tijd’. Nog afgezien van de complexe discussie die ontstaat over de vraag ‘Wat is op tijd?’, zorgt de leiding er wel voor dat die norm wordt gehaald. Desnoods door minder trams in te zetten. In plaats van het nemen van verantwoordelijk bereiken we dan passiviteit en cynisme.


Wat nodig is in de relatie politiek – overheidorganisatie zijn duidelijke afspraken, in outputtermen tussen politiek en de leiding van het overheidsbedrijf, vastgelegd in een convenant. Ambtenaren richten zich op het realiseren van de gewenste output en het convenant vormt voor de politiek de beoordelingsgrondslag voor de geleverde prestaties. Naar verwachting kan een convenant goed werken als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:

  • Een prestatie kan alleen op basis van kennis van zaken goed worden gespecificeerd. Wanneer één van de partijen die kennis niet of onvoldoende heeft, bestaat er een (morele) verplichting om die lacune ‘weg te werken’.

  • Bij het vaststellen van de prestatie moeten beide partijen het niet alleen eens worden over de te realiseren output. Ze moeten ook samen van mening zijn dat deze output een positief effect heeft op de te bereiken outcome.

  • De beoordeling van overheidsorganisaties door de politiek wordt vaak gevoed door informatie die de pers verstrekt, informatie die niet bedoeld is om het convenant te beoordelen. De politiek dient zich dit te realiseren en voorzichtig en pragmatisch met dergelijke informatie om te gaan. Wanneer de beoordeling gebaseerd wordt op informatie die het overheidsbedrijf zelf verstrekt, moet deze informatie voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. De overheidsorganisatie dient zich dat te realiseren.

  • Naast outputmeting dient men ook tot outcomemeting over te gaan. Wanneer blijkt dat de output in de praktijk onvoldoende positieve invloed op heeft op de gewenste outcome, moet de politiek nieuwe afspraken (lees: prioriteiten) kunnen stellen en moet de overheidsmanager hieraan meewerken. De overheidsmanager kan echter niet 100% verantwoordelijk worden gesteld voor het niet-realiseren van de gewenste outcome.

  • Indien overheidsmanagers worden geconfronteerd calamiteiten moeten ze een wijziging van de prioriteitsstelling kunnen doorvoeren, zonder daarop afgerekend te worden, behoudens uiteraard een verplichting tot verantwoording hiervan. Hier is sprake van afwijkingen die vallen in een toelaatbare ‘foutmarge’.

  • Een apart vraagstuk is de wisseling van de politieke wacht. Nieuwe politici kunnen weer andere prioriteiten stellen. De overheidsmanager wordt geconfronteerd met een variabel focus. Net als in het gewone bedrijfsleven moet het overheidsbedrijf zich hierop aanpassen en over de nieuwe outputdoelstellingen verantwoording afleggen. Omgekeerd kan de overheidsmanager nieuwe randvoorwaarden stellen.

De geschetste opzet heeft een top-down karakter. De beoordeling vindt plaats door de politiek, aan de hand van outputindicatoren. Het gaat hier om een beperkte aantal indicatoren (‘the vital few versus the trivial many’). De overheidsmanager houdt de vrijheid om zelf te bepalen hoe hij met zijn organisatie de gewenste doelstellingen gaat realiseren en de politiek moet zich onthouden om hier leading indicators te gaan hanteren. Hier heeft de manager van een overheidsorgaan een zeker ‘freies ermessen’.


  • Er is nog een relatie die van belang is voor prestatiemanagement: die tussen overheidsorganisatie en burger. In deze relatie staat de tevredenheid van de burger, om wie het uiteindelijk allemaal gaat, centraal. De tevredenheid van de burger als overheidsconsument kan maar ten dele worden beoordeeld door de politiek, die veelal zelfs geen betrouwbare representant van de burger is of kan zijn. Alleen al om deze reden zou een overheidsmanager contact moeten zoeken met de doel­groepen die hij of zij bedient. De beleids­ontwikkeling moet dan ook niet alleen rekening houden met de convenanten die met de politiek worden afgesloten. Door de doelgroep rechtstreeks te bevragen wordt een tweede vitaal uitgangspunt gecreëerd voor policy deployment. Hierbij kan men spreken van een bottom-up benadering, om de tegenstelling aan te geven met de top-down benadering die gevolgd wordt bij het vaststellen van een convenant met de politiek. Met de burgers kan echter geen convenant gesloten worden. Hooguit zou de overheidsmanager in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld in geval van voorzien in een publieke dienst) een ‘charter’ kunnen instellen waarbij bepaalde prestaties aan het publiek gegarandeerd worden.



De contouren van toekomstig prestatiemanagement


De invoering van prestatiemanagement bij de overheid is wenselijk. Het risico bestaat echter dat deze invoering mislukt, vooral omdat overheidsmanagers bang zijn dat ze op een onjuiste manier worden beoordeeld. Wij bespraken twee mogelijkheden (de top-down en bottom-up aanpak) om deze valkuil te ontlopen. Gecombineerd geven deze mogelijkheden naar onze mening de beste resultaten. In de top-down aanpak maken politiek en manager van het overheidsbedrijf afspraken over de output van het overheidsbedrijf en komen tot overeenstemming over een beperkt aantal indicatoren. Bij de beoordeling van de te leveren output wordt rekening gehouden met de outcome, de manager wordt echter uitsluitend beoordeeld op het realiseren van de output. In de bottom-up aanpak luistert de overheidsmanager naar de feitelijke doelgroep en treft binnen kaders de maatregelen die nodig zijn om een voldoende mate van satisfactie te bereiken. De manager (en niet de politiek) formuleert hier zelf de te leveren prestatie, maar legt hierover wel verantwoording af.

Tegen deze achtergrond kunnen wij acht pragmatische aanbevelingen geven hoe het prestatiemanagement van de toekomst er in de overheid uit kan zien:



  1. Houdt het simpel. Een prestatiemanagementsysteem behoeft niet alle denkbare meetpunten te omvatten. Het moet zich concentreren op het specifieke beleidsfocus en de beleidsrisico-gebieden. Deze moeten dan wel nauwkeurig worden gevolgd.

  2. Wees selectief in informatie die extern wordt verspreid. Een overheidsorganisatie behoeft niet voor de volle 100% volledig en transparant te zijn over haar inspanningen die bedoeld zijn om de prestaties te laten beantwoorden aan de gestelde doelen. Door te werken met externe en interne rapportages kan de organisatie zich ‘beschermen’ tegen een verkeerd gebruik van cijfers door politiek of pers.

  3. Presenteer een beperkt aantal lagging indicators. Op de verschillende beleidsterreinen worden naar buiten toe een beperkt aantal cruciale doelstellingen gepresenteerd. De tussendoelen (de zogenoemde leading indicators) blijven intern, ze zijn slechts bedoeld om de manager early warning signalen te geven.

  4. Stel de manager uitsluitend verantwoordelijk voor output, niet voor outcome. Prestatie­management in de overheid moet wel uitgaan van outcome, het uiteindelijk beoogde effect. De overheidsmanager kan hiervoor echter niet 100% verantwoordelijk worden gesteld. Outcome wordt immers ook beïnvloed door een groot aantal factoren die niet onder de directe controle van de overheidsmanager zijn.

  5. Accepteer dat de politiek een voortdurend wisselend focus heeft. De ‘oplossing’ is dat de ambtelijke leiding een krachtiger eigen koers moet varen gericht op verhoging van de tevredenheid van het publiek, waardoor de prestaties van de eigen organisatie minder politiek gevoelig worden.

  6. Motiveer de politiek om duidelijker focus te bepalen. Bouw de normen veel meer van onder naar boven op met de kennis die er is. Kom met voorstellen, inclusief hun consequenties, waarover de politiek zich dan kan (en moet) uitspreken. Wanneer er prestaties worden afgesproken, moet dat worden vastgelegd, inclusief de randvoorwaarden en de uitgangspunten zoals beschikbare middelen.

  7. Herleid de doelstellingen voor de organisatie naar individuele prestaties. Doelstellingen voor organisaties worden pas gerealiseerd als voor iedereen duidelijk is welke prestatie concreet van hem of haar wordt verwacht. Abstracte beleidsdoelstellingen moeten in een proces van beleids­analyse zodanig worden geconcretiseerd dat binnen de organisatie tevens betrokkenheid en prestatie­gerichtheid worden ontwikkeld.

  8. Houd rekening met de menselijke maat. Prestaties zouden veel meer kunnen worden gevisualiseerd bijvoorbeeld in grafieken. Veel aandacht moet besteed worden aan het leren bespreekbaar maken van resultaten en vorderingen. Mensen moeten worden be­geleid om de kwaliteitsslag te maken en de relatie tussen hun inspanning en het resultaat te zien.

De hier gegeven aanbevelingen kan men zien als succesvoorwaarden. Ze zijn opgesteld vanuit het besef dat de invoering van prestatiemanagement afhankelijk is van de regulering van de afspraken tussen politiek en het overheidsbedrijf enerzijds, en tussen het overheidsbedrijf en de burger anderzijds.



Literatuur


Andersen, H.V. & G. Lawrie (2002), ‘Examining opportunities for improving public sector governance through better strategic management‘. In: A. Neely, A. Walters & R. Austin (ed.), Performance Measurement and Management: Research and Action, Cranfield School of Management, UK

Kerklaan, L.A.F.M., (2003), De Cockpit van de Organisatie, Kluwer Bedrijfsinformatie, Deventer

Moriarty, P. & D. Kennedy (2002), ‘Performance measurement in public sector services: problems and potential‘. In: A. Neely, A. Walters & R. Austin (ed.), Performance Measurement and Management: Research and Action, Cranfield School of Management, UK

National Partnership for Reinventing Government (1999), Balancing measures: best practices in performance management, www.npr.gov/library/papers/bkgrd/balmeasure.html, August

Rucci, A.J., S.P. Kirn & R.T. Quinn (1998), ‘The employee – customer – profit chain at Sears’, Harvard Business Review, January/February

Schiemann, W.A. & J.H. Lingle (1999), Bullseye! Hitting your strategic targets through high-impact measurement, The Free Press, New York

United States General Accounting Office (1999), Managing for results, opportunities for continued improvements in agency's performance plans, GAO/GGD/AIMD-99-215, July

Waal, A.A. de (2002), Quest for balance, the human element in performance management systems, John Wiley & Sons

Waal, A.A. de (2003), Prestatiegericht Gedrag, Kluwer

André de Waal is zelfstandig adviseur en associate professor strategisch management aan de Maastricht School of Management (www.andredewaal.nl). Leo Kerklaan is vennoot bij Holland Consulting Group (www.hcg.net). Recent verscheen hun boek De Resultaatgerichte Overheid, op weg naar de prestatiegedreven overheidsorganisatie (SDU, 2004).








De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina