De tegenstrijdigheid binnen het nederlands immigratie- en vluchtelingenbeleid



Dovnload 467.17 Kb.
Pagina1/7
Datum26.07.2016
Grootte467.17 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7

DE TEGENSTRIJDIGHEID BINNEN HET NEDERLANDS IMMIGRATIE- EN VLUCHTELINGENBELEID


Een beleid van waardige deelname aan de samenleving en uitsluiting van immigranten en vluchtelingen

Afstudeerscriptie Algemene Geschiedenis:

Hans Alderkamp


Begeleidend docent: Prof. dr. D.F.J. Bosscher

Tweede begeleidster: Mevr. Dr. I. Megens

Inhoudsopgave


Voorwoord 3

1. Inleiding 4



    1. Aanleiding van het onderzoek 4

    2. De centrale vraagstelling 4

    3. Begrippen 5

    4. Opzet van de scriptie 6

    5. Opbouw van de scriptie 6

2. Het Nederlandse migranten- en vluchtelingenbeleid van 1945 tot 1980 8 2.1 Inleiding 8

2.2 Migranten en vluchtelingen in Nederland na de Tweede Wereldoorlog 10

tot de wervingsstop van arbeidsmigranten in de jaren zeventig

2.3 Het beleid van 1972 tot 1980 13

2.4 De internationale context 18


3. Het minderhedenbeleid van 1980 tot 1992 19

3.1 Inleiding 19 3.2 Het basisconcept voor het minderhedenbeleid 20

3.3 De doelstellingen en dilemma’s van het minderhedenbeleid 21

3.4 De beleidskeuzes en de uitwerking van het beleid voor migranten 27

3.5 Het vluchtelingenbeleid 29

3.6 Het ontstaan van een Europees asiel- en migratiebeleid 32


4. Van minderhedenbeleid naar integratie- en uitsluitingbeleid 1992 - 2000 36 4.1 Inleiding 36

4.2 Het basisconcept voor een nieuw minderhedenbeleid 37

4.3 Het WRR-rapport ter discussie 40

4.4 De doelstellingen en dilemma’s van het minderhedenbeleid 43

4.5 De beleidskeuzes en de uitwerking van het beleid voor migranten 48

4.6 Het vluchtelingenbeleid 51

4.7 Het Europese asiel en migratiebeleid 53
5. Het nieuwe integratie- en uitsluitingsbeleid 56

5.1 Inleiding 56

5.2 Het basisconcept voor het integratie- en uitsluitingbeleid 57

5.3 Het WRR-rapport ter discussie 60

5.4 De doelstellingen en de dilemma’s van het integratie- en uitsluitingsbeleid 62

5.5 De beleidskeuzes en de uitwerking van het beleid voor migranten 69

5.6 Het vluchtelingenbeleid 71

5.7 Het Europese asiel- en migratiebeleid 74


6. Conclusie 77
Bijlagen 81

Bronnen- en Literatuurlijst 87



Voorwoord

Aan deze scriptie is een hele geschiedenis vooraf gegaan. Vijfendertig jaar na mijn eerste inschrijving aan de RUG, zestien jaar na de aanvang van mijn studie geschiedenis en na twee eerdere vergeefse pogingen om deze studie af te ronden met een eindscriptie, presenteer ik hier mijn afsluitende scriptie en het einde van mijn status als eeuwig student.

Voor de totstandkoming van deze scriptie ben ik in de eerste plaats dank verschuldigd aan Doeko Bosscher die nu voor derde keer bereid is geweest om mij te begeleiden bij mijn eindscriptie. Daarnaast waardeer ik het zeer dat Ine Megens op het laatste moment bereid is gevonden als tweede begeleidster mijn scriptie te beoordelen.

Egbert, Gerhard, Jan en Peter hebben mij in de perioden tussen 2003 en 2007 op taaltechnisch gebied en lay-outtechnisch onontbeerlijke steun verleend.

De afronding van deze scriptie en mijn studie geschiedenis was niet mogelijk geweest zonder de niet aflatende inzet van Inez Dekker. Zij heeft de laatste 30 jaar al mijn stukken voor de studie alsook op het politieke terrein uitgebreid voorzien van inhoudelijke en taaltechnische kritiek, ter verbetering van het eindresultaat. Bij je veel te vroege afscheid van ons heb je mij gevraagd om mijn scriptie af te maken. Dit verzoek heeft mij met name gedurende de moeilijke momenten bij de afronding van de scriptie er doorheen gesleept. Ik draag de scriptie dan ook op aan mijn grote liefde en levenspartner Inez Dekker.

21 augustus 2007



1 Inleiding

1.1 Aanleiding van het onderzoek


De grote migratie- en vluchtelingenbewegingen van de laatste decennia zijn historisch gezien geen nieuw fenomeen. De geografische mobiliteit van mensen is een verschijnsel van alle tijden. De omvang hiervan kan in de loop der tijden fluctueren. Migratie en vlucht vinden plaats onder specifieke omstandigheden. In de hedendaagse theorievorming over migratie en vlucht worden economische, demografische, politieke en ecologische factoren gezien als belangrijkste krachten die hierbij aan het werk zijn. Of zoals de voormalige VN secretaris-generaal Boutros-Ghali het verwoordde in An Agenda for Peace: “Armoede, ziekte, hongersnood, verdrukking en wanhoop leidden tot 17 miljoen vluchtelingen, 20 miljoen ontheemden en massale migratie, zowel binnen de landsgrenzen als over de grenzen heen. Deze migratiestromen zijn zowel oorzaak als gevolg van conflicten”.1

De Nederlandse overheid tracht vanaf het eind van de jaren zeventig op nationaal, Europees en internationaal niveau de immigratie van migranten en vluchtelingen, alsook de integratie van de toegelaten migranten en vluchtelingen te reguleren. Vanuit het besef dat migranten, die zich in de jaren zestig en zeventig in Nederland hebben gevestigd, hier zullen blijven en nieuwe migranten en vluchtelingen in een globaliserende wereld zich genoodzaakt voelen in een rijk land als Nederland een bestaan op te bouwen, is er in de jaren tachtig een integraal minderhedenbeleid ontwikkeld.

1.2 De centrale vraagstelling
In hoeverre komen de doelstellingen van het beleid van de Nederlandse overheid ten aanzien van toelating en integratie van migranten en vluchtelingen vanaf 1980 overeen met de praktische uitwerking van dit beleid?

Ik ga bij de uitwerking van de vraagstelling uit van de volgende hypothese:Er bestaat een grote discrepantie tussen de doelstellingen van het overheidsbeleid ten aanzien van de emancipatie en integratie van migranten en vluchtelingen en de uitwerking van dit beleid.

Deze aanname is ingegeven door geschriften en uitspraken van vluchtelingen en migranten en hun (zelf)organisaties en twintig jaar ervaring in samenwerking met migranten, vluchtelingen en hun (zelf)organisaties.

Om een antwoord op de vraagstelling te kunnen formuleren wordt in deze scriptie gewerkt aan de van hand van een aantal deelvragen:



  • Wat zijn de doelstellingen van de overheid ten aanzien van de toelating en integratie van migranten en vluchtelingen?

  • Op welke dilemma’s stuit de overheid bij haar beleid ten aanzien van migranten en vluchtelingen? Wat zijn de beleidskeuzes en wat zijn de argumenten die hierbij aangevoerd worden in het politieke en publieke debat?

  • Hoe ziet het beleid van de overheid ten aanzien van toelating, integratie en uitsluiting van migranten en vluchtelingen er uit?

  • Wat is de relatie tussen het Nederlandse vreemdelingenbeleid en Europese overeenkomsten op dit beleidsterrein?

1.3 Begrippen


De kernbegrippen die in deze scriptie gebruikt worden en in de door mij geraadpleegde literatuur en bronnen over het Nederlands immigratie- en vluchtelingenbeleid:

- Beleid: hieronder worden de doelstellingen, beleidskeuzes en uitvoering van beleidskeuzes verstaan van de Nederlandse overheid in de omgang met immigranten en vluchtelingen die zich in Nederland willen vestigen of hebben gevestigd.



  • Nieuwkomers: personen of groepen die nog niet eerder binnen de huidige landsgrenzen waren.2

  • Immigrant: een nieuwkomer die blijft wonen in het land van vestiging.3

  • Allochtonen: alle mensen met niet-Nederlandse nationaliteit en/of buiten Nederland geboren zijnde, plus alle mensen die ten minste één ouder hebben die buiten Nederland is geboren.4

  • Vluchteling: hij of zij wordt als vluchteling aangeduid als de asielaanvraag is erkend.5

  • Asielzoeker: in de terminologie van de Nederlandse toelatingsprocedure is de asielzoeker iemand die asiel vraagt, dat wil zeggen als vluchteling wil worden erkend.6

1.4 De opzet van de scriptie


De scriptie is een literatuur- en bronnenstudie. Er is gebruik gemaakt van overheidspublicaties, migranten- en vluchtelingenstudies, dag- en weekbladen en overige publicaties.

Voor een tijdsafbakening van dit onderzoek is 1980 als startpunt gekozen. Hieraan liggen drie beleidskeuzen van de regering ten grondslag:



  • De eerste aanzetten om tot een minderhedenbeleid te komen in Nederland worden gevormd door de regeringsreactie in 1980 op het rapport Etnische minderheden van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de verschijning van de Ontwerp minderhedennota in 1981. Hetgeen uitmondt in de Minderhedennota van 1983.

  • Vanaf 1980 worden niet langer alleen vluchtelingen op uitnodiging toegelaten, zij kunnen ook zelfstandig asiel aanvragen in Nederland:

  • In 1980 vindt in Luxemburg de eerste bijeenkomst plaats van het Schengenoverleg tussen de Benelux, Duitsland, Frankrijk en Italië, als opstap naar een gezamenlijk Europees migratie- en asielbeleid.

1.5 Opbouw van de scriptie


In hoofdstuk twee wordt een overzicht gegeven van het beleid tussen 1945 en 1980. Dit ter introductie van de in deze scriptie te behandelen periode over migratie en vlucht. In de inleiding van dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan relevante ontwikkelingen op dit beleidsterrein in de eerste helft van de twintigste eeuw.

Hoofdstuk drie behandelt het minderhedenbeleid van 1980 tot begin jaren negentig. De periode van het ontstaan van een geïntegreerd minderhedenbeleid van de kant van de overheid tot aan de overgang naar een integratiebeleid.


Het integratie- en uitsluitingsbeleid van 1994 tot 2000 komt in hoofdstuk vier aan de orde.

Begin jaren negentig startte de discussie over het failliet van het minderhedenbeleid, omdat door het tot dan toe gevoerde achterstand- en participatiebeleid de maatschappelijke kloof tussen migranten en de ontvangende natie niet werd verkleind. In 1994 resulteerde dit in het loslaten van het oorspronkelijke concept van het minderhedenbeleid en de totstandkoming van een integratiebeleid dat werd vastgelegd in een contourennota.

Hoofdstuk vijf behandelt de nieuwe vreemdelingenwet 2000 en de Contourennota 2004. Op 1 april 2001 is de nieuwe vreemdelingenwet in werking getreden als voorlopig sluitstuk van het ‘nieuwe’ beleid van toelating en uitsluiting gericht op vluchtelingen. De Contourennota 2004 presenteerde een nieuwe beleidswending: er is sprake van aanscherping van de tegenstelling tussen integratie en uitsluiting.

In het slothoofdstuk, hoofdstuk zes, worden enkele conclusies getrokken.

Aan de hand van bijlagen wordt enig inzicht gegeven in de omvang van de populatie van vluchtelingen in de landen van de Europese Unie en Nederland in het bijzonder in de periode van 1980 tot 2004. Welk deel van deze populatie bevindt zich binnen de landen van de Europese Unie en Nederland? Waar komen de vluchtelingen die naar Nederland zijn gekomen vandaan?

2. Het Nederlandse migranten- en vluchtelingenbeleid van 1945 tot 1980


2.1 Inleiding
De eerste Nederlandse vreemdelingenwet die toelating en uitzetting van migranten en vluchtelingen regelde kwam in 1849 tot stand. Volgens Lucassen en Penninx moet de directe aanleiding van de totstandkoming van deze wet gezocht worden in de algemene revolutionaire sfeer in het Europa van 1848. “Het was een door externe oorzaken, plotseling ingevoerde wet en daardoor verloor zij spoedig haar betekenis. De meest voorkomende toepassing was het weren van buitenlanders die men niet als economisch nuttig beschouwde”.7 De wet was naar de mening van de Graaf vooral bedoeld om de komst van ‘onvermogenden’ en van vreemdelingen ‘gevaarlijk voor de politieke rust’ tegen te gaan.8 De persoon die zijn heil zocht in Nederland diende in het bezit te zijn van identiteitspapieren. Van der Zee concludeert hieruit dat de wet enkel de toelating van vreemdelingen betrof en niet voor vluchtelingen gold.9 Desalniettemin bleef deze wet meer dan een eeuw gehandhaafd tot de invoering van de vreemdelingenwet van 1964. Het Nederlands migranten- en vluchtelingenbeleid was gedurende deze gehele periode een ad hoc beleid op basis van de beoordeling van de actuele politieke en economische situatie. Het uitvaardigen van gelegenheidswetten en circulaires was hierbij het sturingsmechanisme.

Deze discrepantie in de toepassing van de vreemdelingenwet van 1849 kwam het duidelijkst naar voren tijdens de Eerste Wereldoorlog en in de jaren dertig aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog. Twee perioden waarin grote groepen vluchtelingen hun heil in Nederland hebben gevonden of gezocht. In oktober 1914 vluchten 900.000 Belgen naar het neutrale Nederland, waar zij gastvrij werden ontvangen. Na een jaar keerde de meerderheid van de Belgische vluchtelingen en na het einde van de oorlog vrijwel allen terug naar hun land.10


Na de rijksdagbrand in februari 1933 werden in Duitsland door het nazi-regime de constitutioneel gegarandeerde burgerrechten opgeschort, met als gevolg dat duizenden joden en communisten, sociaal-democraten en andere tegenstanders van het nazi-regime moesten vluchten wegens vrees voor vervolging. Het beleid van de toenmalige Nederlandse regering was er op gericht om vluchtelingen uit Duitsland te weren. Deze politieke stellingname werd door de regering gerechtvaardigd door te wijzen op de moeilijke economische en sociale omstandigheden waarin de Nederlandse bevolking verkeerde. Drie groepen vluchtelingen werden zonder meer de toegang tot Nederland geweigerd. Linkse politieke vluchtelingen waren al sinds de jaren twintig ongewenste vreemdelingen . De zogenaamde Oost-joodse vluchtelingen werden als ‘een te vreemd element’ in de Nederlandse samenleving beschouwd en statenloze vluchtelingen waren ook niet gewenst.11 Van Lier bracht in 1934 naar voren dat er een onderscheid gemaakt moest worden tussen politieke en economische vluchtelingen. Joden in Duitsland werden volgens zijn betoog niet zozeer meer vervolgd vanwege hun ras, maar sociaal-economisch uitgesloten.
“Zij werden uit allerlei betrekkingen en beroepen verdrongen, opleidingen en onderwijs voor bepaalde vakken en beroepen werd voor hen afgesloten, in het uitoefenen van handel of nering, ja in bepaalde gevallen in het leiden van bedrijven, werden zij bemoeilijkt. De strijd tegen de joden werd van het politieke terrein overgebracht naar het economische terrein. Daarom kan men de joden die in de laatste maanden uit Duitschland uitwijken feitelijk niet meer als “vluchtelingen” beschouwen, die wegens hun niet-ariër zijn het land verlaten, doch veel meer als personen, die economisch een moeilijk bestaan hebben in Duitschland en daarom trachten een bestaan op te bouwen in een ander land.”12
Vanaf 1934 werd het vluchtelingenbeleid steeds restrictiever en ging de regering er vanuit dat de vluchtelingen slechts tijdelijk hier zouden blijven en zouden doormigreren.

Vluchtelingen werden met de uitvaardiging van nieuwe wetten en circulaires van de arbeidsmarkt geweerd13 en na de Anschluss van Oostenrijk bij Duitsland werd uit vrees voor de komst van een grote groep vluchtelingen met een circulaire op 7 mei 1938 de grens definitief gesloten en werden nieuwe vluchtelingen tot persona non grata verklaard. “Een vluchteling zal voortaan als een ongewenst element voor de Nederlandse maatschappij en derhalve als een ongewenste vreemdeling worden beschouwd, die derhalve aan de grens

geweerd, en, binnenlands aangetroffen, over de grens gebracht zal moeten worden.”14 Na de ‘Reichskristallnacht’’op 9 november1938 kon de regering er niet omheen in enkele weken 7000 Joodse vluchtelingen toe te laten. Voor de enkele honderden Joodse vluchtelingen die het in die weken lukte zonder geldige reispapieren Nederland binnen te komen werd uiteindelijk kamp Westerbork ingericht.15

2.2 Migranten en vluchtelingen in Nederland na de Tweede Wereldoorlog tot de wervingsstop van arbeidsmigranten door de overheid in de jaren zeventig


Na het einde van de Tweede Wereldoorlog kreeg de Nederlandse overheid te maken met twee categorieën van immigranten, die vanuit verschillende politieke achtergronden naar Nederland kwamen. Ten eerste immigranten als gevolg van de dekolonisatie: repatrianten en Molukkers uit het onafhankelijk geworden Indonesië. En daarnaast vluchtelingen die hier kwamen door de nasleep van de Tweede Wereldoorlog en door de Koude Oorlog.

Aangezien de Nederlandse politiek en de overheid in de periode van naoorlogs herstel het uitgangspunt huldigde dat Nederland geen immigratieland was en ook niet moest worden, werd er vanuit gegaan dat deze immigranten en later de buitenlandse arbeiders die in de jaren zestig naar Nederland kwamen slechts tijdelijk zouden blijven..


Oorspronkelijk werden de 160.000 Indische-Nederlanders onder de repatrianten uit voormalig Nederlands-Indië ook als passanten beschouwd. Lucassen en Penninx stellen dat deze groep door hun oriëntatie op Nederland, hun rechtspositie als Nederlanders en hun binding met groepen in Nederland voldoende politieke druk konden ontwikkelen in de richting van de overheid ten gunste van een actief integratiebeleid.16 Struis beoordeelt de rol van de overheid bij de benadering van de repatrianten anders. Volgens haar is er in de omgang met de Indische-Nederlanders geen sprake van integratie, maar van assimilatie. “De overheid beoogde in deze periode via ‘repatriantenbeleid’ de assimilatie op het gebied van huisvesting, arbeid en welzijn te bevorderen en minderhedenvorming te voorkomen.

Assimilatie betekent dat nieuw ingekomenen in het grotere geheel van de samenleving opgenomen worden, zodat ze uiteindelijk niet meer als etnische groep te herkennen zijn.”17

De Molukse (ex)-KNIL militairen en hun gezinnen die streefden naar een autonome Republiek der Zuid-Molukken werden tegen hun zin en die van de Nederlandse overheid - die de KNIL-militairen in de reeds onafhankelijke Republiek Indonesië wilden demobiliseren - na een gerechtelijke uitspraak gedwongen in Nederland opgenomen.18 Daarom gingen zowel de Molukkers als de overheid, zij het vanuit verschillende motieven, van het standpunt uit dat de aanwezigheid van de Molukkers in Nederland tijdelijk was. Op basis van dit standpunt ontwikkelde de overheid een segregatiebeleid voor de Molukkers. Dit segregatiebeleid had volgens Struijs tot doel “om de betreffende etnische groep zich zo min mogelijk te laten aanpassen aan de Nederlandse samenleving en daarom apart te houden”.19 Voor de uitvoering van dit segregatiebeleid werd een aparte dienst, het Commissariaat Ambonezenzorg, in het leven geroepen. Deze dienst die door de Molukkers als zeer bevoogdend werd ervaren is pas eind jaren zestig opgeheven.20

In tegenstelling tot de omringende landen werd de Nederlandse regering na de Tweede Wereldoorlog tot 1973 geconfronteerd met de aanwezigheid en komst van relatief weinig vluchtelingen. Volgens van Praag heeft Nederland tussen 1945 en 1973 ongeveer 16.000 vluchtelingen en displaced persons toegelaten en aan het eind van de oorlog aan de ongeveer 5.500 reeds aanwezige vluchtelingen (refugiés sur place) de vluchtelingenstatus verleend.21 Bij het toelatingsbeleid van vluchtelingen en displaced persons stonden humanitaire gronden niet bepaald op de voorgrond. Het waren met name economische en politieke motieven – de situatie op de arbeidsmarkt22 en de Koude Oorlogsideologie - die bepalend waren voor de toelating van vluchtelingen tot Nederland.

Volgens van Praag werd in 1973 de vluchtelingenstatus nog steeds niet toegekend aan mensen die om politieke redenen niet-communistische landen ontvluchten en werd hun de toelating bemoeilijkt. Het waren vooral Portugezen die hiervan de dupe waren.

Voornamelijk dienstweigeraars die zich niet wilden laten inzetten in de koloniën voor het fascistische Portugese regime. Het ontzeggen van de vluchtelingenstatus aan de Portugese dienstweigeraars was ingegeven door het feit dat het Portugese regime een NAVO-bondgenoot van Nederland was.


Door de economische groei en de toenemende welvaart ontstond er een tekort op de arbeidsmarkt en werden vanaf eind jaren vijftig en vooral in de jaren zestig buitenlandse werknemers uit de landen rond de Middellandse Zee geronseld; in mindere mate kwamen zij uit eigen beweging naar Nederland om hier te werken. In eerste instantie vond deze werving plaats door het bedrijfsleven zelf. In de jaren zestig nam de overheid deze taak van het bedrijfsleven over door wervingsovereenkomsten te sluiten met zeven landen rond de Middellandse Zee. Namelijk Griekenland, Joegoslavië, Portugal, Spanje, Turkije, Marokko en Tunesië.23 Deze arbeidsmigratie leidde ertoe dat de vreemdelingenwet werd aangepast.

De nieuwe vreemdelingenwet van 1965 gaf slechts een algemeen kader aan, waarbinnen de overheid de ruimte had een flexibel beleid te voeren door de gemakkelijk te wijzigen Vreemdelingenvoorschriften en de circulaires en richtlijnen. Penninx concludeerde hieruit dat op deze wijze de wet gemakkelijk gehanteerd kon worden naar gelang de stand van de conjunctuur dat verlangde.24 Het grootste bezwaar dat in zijn ogen aan deze wet kleefde, was dat hoe sterker de wet gebruikt werd “als beheersingsinstrument van immigratie, des te meer wordt daarmee de rechtspositie van de vreemdeling in Nederland ondermijnd”.25 Discriminatie op sociaal-economisch terrein en rechtspositioneel gebied werd hierdoor onderdeel van het beleid ten opzichte van migranten. Het beleidsuitgangspunt bij de invoering van de wet was de veronderstelling dat de buitenlandse arbeiders fungeerden als conjunctuurbuffer en hier tijdelijk zouden blijven. Door de grote toename van het aantal arbeidsmigranten en het achterwege blijven van een migrantenbeleid ontstonden er problemen op het gebied van onder andere huisvesting en taalonderwijs met als gevolg verdergaande maatschappelijke marginalisering van de buitenlandse arbeiders.

In 1970 komt de regering met een eerste beleidsnota, de Nota Buitenlandse Werknemers, die algemeen bekend werd onder de naam Nota Roolvink. Het eerste uitgangspunt van beleid in de nota was “de bestaande en de te verwachten noodzaak voor de Nederlandse economie tot tewerkstelling van buitenlandse werknemers, waarbij het beleid erop gericht

is om het aantal naar Nederland komende buitenlanders zoveel mogelijk in evenwicht te brengen met de eisen die de arbeidsmarkt stelt.”26 In de nota werd tevens als uitgangspunt naar voren gebracht dat “Nederland beslist geen immigratieland is.”27 Daarvan uitgaande hanteerde de overheid de opvatting dat de arbeidsmigranten “doorgaans slechts korte tijd in ons land zullen verblijven”28 Het behoud van de eigen identiteit van de buitenlandse werknemers stond hierbij centraal in de beleidsvoornemens. Enerzijds vanuit de vooronderstelling dat de buitenlandse werknemers bij terugkeer makkelijker konden reïntegreren en anderzijds dat ze zich hier makkelijker konden aanpassen.

Van Praag schreef over de Nota Roolvink in een publicatie van het Ministerie van CRM, dat deze nota aan zware kritiek bloot stond van de Tweede Kamer en de publieke opinie “…wegens zijn eenzijdige economische optiek en zijn nadruk op de nationale- en korte termijnaspecten van het probleem.”29

De verantwoordelijkheid voor het sociaal en maatschappelijk welzijn van de buitenlanders werd door de landelijke overheid afgeschoven naar de lokale overheden.30 Op lokaal niveau werden categorale welzijnsvoorzieningen opgestart om de migranten aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden en de mogelijkheid tot remigratie open te houden.

2.3 Het beleid van 1972 tot 1980
De economische stagnatie in 1972 en de oliecrisis van 1973 leidden tot een internationale recessie met daarmee gepaard gaande sociaal-economische problemen, waardoor in Nederland en in de andere landen in Noordwest Europa voor het bedrijfsleven de behoefte aan nieuwe buitenlandse werknemers verdween. In 1973 kwam dan ook een einde aan de werving van arbeidsmigranten uit het Middellandse-Zeegebied. .

De arbeidsmigratie naar Nederland nam hierdoor af, maar door gezinshereniging bleef het aantal mediterrane migranten toenemen. Over een langere periode verspreid kwamen ook vele Surinamers in het kader van de dekolonisatie van Suriname (met pieken in 1975 en 1980) en in mindere mate Antillianen naar Nederland. De groepsgerichte benadering met

behoud van eigen identiteit uit de Nota Roolvink werd in de jaren zeventig ook het beleid ten aanzien van Molukkers, Surinamers en Antillianen.
Vanaf 1972 werd op twee beleidsterreinen gestreefd naar een grotere beheersing van de migratie en beperking van de tewerkstelling van het aantal buitenlandse arbeiders. Ten eerste door de aanscherping van de toepassing van de Vreemdelingenwet en ten tweede door de wettelijke inperking van de tewerkstelling van buitenlandse arbeiders.

De aanscherping van de Vreemdelingenwet wordt duidelijk aan de hand van een circulaire die in 1972 naar de gemeenten werd gestuurd, waarin werd bepaald dat buitenlanders die langer dan zes maanden werkloos waren het recht op een WWV-uitkering werd onthouden. “Op grond van het ontbreken van middelen van bestaan kan de betreffende buitenlander dan het land worden uitgezet. Een strakker vervolgingsbeleid van illegalen en scherpere grenscontrole worden voor hetzelfde doel gehanteerd. Ook de toestroom van nieuw geworvenen wordt aan scherpe voorwaarden gebonden.”31

Met de Memorie van Antwoord32 uit 1974 werden de eerste aarzelende stappen gezet in de richting van het komen tot een beleidsbepaling over een migratiebeleid van alle betrokken ministeries gezamenlijk. Voor het eerst werd hierbij het Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking betrokken met het oog op het wegnemen van de oorzaken van emigratie in de landen van herkomst en het bevorderen van remigratie.

De visie op migratie van de Nota Roolvink werd in de Memorie van Antwoord herbevestigd, door naar voren te brengen, dat “het dichtbevolkte Nederland geen immigratieland is en dat ook niet behoort te worden” en “zeer langdurige of blijvende vestiging in Nederland”33 afgeremd moest worden. Het gekozen beleid was gericht op remigratie en integratie van langverblijvers met behoud van culturele identiteit.34 Dit wordt tweesporenbeleid genoemd.

Voor het bemoeilijken van de toegang tot de arbeidsmarkt voor migranten werd in de Memorie van Antwoord een nieuwe wet op arbeid voor vreemdelingen aangekondigd. Hiermee wilde de overheid de mogelijkheid creëren om de tewerkstelling van buitenlanders efficiënter te beheersen en te reguleren, door wettelijke inperking van de tewerkstelling en verdere verzwakking van de rechtspositie van buitenlandse arbeiders.

Deze voorstellen werden in de door minister Boersma in 1975 ingediende Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers uitgewerkt. “De WABW heeft voornamelijk tot doel een eind te maken aan de illegale arbeid door buitenlanders. Men spreekt van illegale arbeid als er geen tewerkstellingsvergunning verleend is terwijl die wel vereist is.”35

De nieuwe wet was aan zware kritiek onderhevig van de kant van de politiek, werkgevers, vakbonden en zelforganisaties van migranten:

- De tewerkstellingsvergunning werd niet langer afgegeven aan de buitenlandse werknemer, maar aan de werkgever. Het recht van de buitenlandse arbeider om in Nederland te werken werd daarmee ingeruild voor het recht van de ondernemer om voor een bepaalde functie een buitenlander in dienst te nemen. Hierdoor werd buitenlandse arbeider voor zijn werkvergunning volledig gebonden aan zijn baas en aan een bepaalde functie. Het na een jaar zelf vinden van een betere betrekking, hetgeen tot dan toe gebruikelijk was, werd hiermee uitgesloten.36

- Er zouden aan bedrijven limieten worden gesteld voor het aantal buitenlanders voor bedrijven met meer dan 20 buitenlanders in dienst. De regering wilde met deze maatregel werkgevers stimuleren om ongeschoolde arbeid weer aantrekkelijk te maken voor Nederlanders of om te mechaniseren.

- De werkgevers die illegalen en werknemers zonder tewerkstellingsvergunning in dienst hadden zouden voortaan strafbaar zijn. Met als gevolg dat deze werknemers ontslagen dreigden te worden en het bedrijfsleven haar vacatures niet meer kon opvullen.37 Werkgevers die toch illegale werknemers in dienst namen konden ten hoogste gestraft worden met een boete van 10.000 gulden. In de praktijk kwam het er op neer dat deze werkgevers nauwelijks gestraft werden, terwijl de werknemer vaak ontslagen werd en het land werd uitgezet.38

- Het tijdelijk verblijf zou moeten worden bevorderd door het aanbieden van een bonus van vijfduizend gulden voor vrijwillig vertrekkende buitenlandse werknemers na twee tot drie jaar gedane arbeid. Deze bonuspremie werd alom beschouwd als een oprotpremie en verdween daarom vrijwel meteen van tafel. 39
Het zou tot 1979 duren voordat de uiteindelijke Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (WABW), die formeel de wettelijke ongelijke rechtspositie van buitenlandse werknemers vastlegde naar gelang het land van herkomst en de conjunctuur van de arbeidsmarkt, in het Parlement werd aanvaard. Een buitenlandse werknemer kon volgens de WABW in aanmerking komen voor werk als: a) er voor het werk geen Nederlander gevonden kan worden; b) er geen werknemer uit de EEG voor het werk gevonden kan worden; c) er ook geen werknemer uit een van de overige wervingslanden gevonden kan worden die langer dan drie jaar in Nederland was. Het Platvorm van Democratiese Organisaties van Buitenlanders (PDOB) trok hieruit de conclusie dat met deze wet vier soorten arbeiders werden omschreven, wier rechten begrensd en ongelijk waren. “De discriminatie die er in de praktijk al heerste werd in de WABW vastgelegd.”40

Het eerdere wetsvoorstel was in strijd met “een aantal internationale verdragen die Nederland heeft ondertekenend of die binnenkort ter ratificatie zullen worden voorgelegd (het Europese Sociaal Handvest)”.41 Daarnaast was het maatschappelijk protest tegen het oorspronkelijke wetsvoorstel enorm. Zo organiseerde op 8 mei 1976 een actiecomité, dat opgericht was door zelforganisaties van migranten, in Utrecht een demonstratie tegen de plannen van de nieuwe wet waarbij tussen de acht- en vijftienduizend mensen op de been kwamen.42

De uitvoering van de WABW leidde volgens het Samenwerkingsverband van Democratische Buitenlandse organisaties Amsterdam tot regelrechte jacht op mensen op grond van hun uiterlijk, omdat de vreemdelingendiensten allerlei volmachten kregen om ware razzia’s uit te voeren. Dagelijks vonden er invallen plaats in koffiehuizen, werden mensen op straat gecontroleerd op hun papieren en werden bedrijven ‘gezuiverd.43

Volgens Groenendijk was de ongelijke rechtspositie van de buitenlandse werknemers een tweezijdige rem op het integratieproces. De herhaalde ervaring van ongelijke behandeling en de dreiging van uitzetting remt de geneigdheid om aan te passen. Anderzijds vormde de ongelijke rechtspositie van de buitenlanders voor Nederlanders een rechtvaardiging voor ongelijke behandeling op velerlei terreinen.44

Door een tekort aan ongeschoolde arbeidskrachten konden veel buitenlandse arbeiders in de jaren zestig en begin zeventig zonder werkvergunning als zogenaamde spontane

migranten werk vinden. De rechtspositie van deze niet-gelegaliseerde werknemers was minimaal. Op papier bezaten zij aangaande arbeidsrecht en sociale verzekering een gelijke rechtspositie als andere werknemers.45 ”De voortdurende dreiging van onmiddellijke uitzetting maakt het feitelijk meestal onmogelijk om deze rechten te handhaven en heeft bovendien een extreme afhankelijkheid van werkgevers en overheidsinstanties tot gevolg”.46 Door acties van deze ‘illegalen’ tegen deze omstandigheden en voor regularisatie, die met brede maatschappelijk steun gepaard gingen, hebben er twee regularisaties plaatsgevonden in 1975 en in 1980.


Pas eind jaren zeventig ontstond er een definitieve beleidswending door het inzicht van de overheid dat de in Nederland aanwezige migranten hier niet tijdelijk waren, maar zich permanent hadden gevestigd en er een minderhedenbeleid gevoerd moest worden. De eerste aanzetten tot deze beleidsomslag waren de presentatie van de regeringsnota De Problematiek van de Molukse Minderheid in Nederland in 1978 en de Rapporten aan de regering, Etnische Minderheden van de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid in 1979. De nota over

de Molukse minderheid werd algemeen beschouwd als een reactie van de overheid op de treinkapingen van 1975 en 1977. De regering bracht in de nota naar voren dat ‘het zoeken van ontplooiing in de Nederlandse samenleving goed kan samengaan met behoud van banden met de leden van de eigen culturele minderheid.”47


De vluchtelingen die in de zeventiger jaren in Nederland werden toegelaten waren hier meestal op uitnodiging van de regering gekomen en hadden als erkend vluchteling een betrekkelijk sterke rechtspositie en werden gezien hun geringe aantal niet als culturele minderheid beschouwd. “De formele achterstelling van vreemdelingen bij arbeid, onderwijs en in de sociale wetgeving geldt niet voor vluchtelingen” en “de dreiging voor uitzetting was voor deze groep zeer gering.”48

    1. De internationale context

In de periode van 1945 tot 1980 heeft de Nederlandse regering vrijwel geen actieve rol gespeeld in de totstandkoming van een gezamenlijk migranten- en vluchtelingenbeleid op Europees of internationaal niveau. Integendeel: Nederland heeft in verhouding tot de omringende landen vrijwel geen vluchtelingen en displaced persons opgenomen, die van huis en haard verdreven waren als gevolg van de Tweede Wereldoorlog.

Alleen bij de totstandkoming van het Vluchtelingenverdrag uit 1951 en de ratificatie hiervan wist de Nederlandse overheid zich op het internationale forum prominent te profileren.

Op basis van verschillende argumenten weigerde de Nederlandse regering het vluchtelingenverdrag van de VN te ondertekenen. Het grootste bezwaar van de overheid was de definitie van vluchtelingen, omdat in het ontwerpverdrag gesteld werd dat vluchtelingen niet teruggestuurd mochten worden. De regering was bang dat ze door ondertekening van het verdrag de Molukkers die na 27 november 1949 naar Nederland waren gekomen als vluchteling zou moeten beschouwen. Daarnaast werd naar voren gebracht dat vluchtelingen die zelfstandig uit Oost Europa naar Nederland zouden komen communistische spionnen zouden zijn en Nederland overspoeld zou worden door vluchtelingen. Daarom wilde de regering dat in de ontwerptekst van het verdrag de woorden ‘right of asylum’ gewijzigd zouden worden in ‘right to seek asyl and enjoy asyl’. Met als doel dat de ondertekenende staten het recht hadden zelf te bepalen wie als vluchteling zou worden toegelaten en individuen geen direct recht op asiel hadden. Nadat dit laatste in de uiteindelijke tekst van de Conventie in 1954 was vastgelegd, ratificeerde Nederland het vluchtelingenverdrag op 3 mei 1956.49

In de loop der jaren beperkten een aantal internationale verdragen slechts in geringe mate de ontwikkeling van een eigen migratie- en vluchtelingenbeleid. Op het gebied van arbeidsrecht was de regering door EEG-overeenkomsten gedwongen EEG-onderdanen eerder tot de arbeidsmarkt toe te laten dan andere buitenlandse werknemers. Hetgeen in de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers van 1979 formeel werd vastgelegd.

3.



  1   2   3   4   5   6   7


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina