Een kernachtig betoog over kwaliteit van onderwijs Door roel in ‘t veld



Dovnload 55.76 Kb.
Datum20.08.2016
Grootte55.76 Kb.
Een kernachtig betoog over kwaliteit van onderwijs
Door roel in ‘t veld

Quality doesn’t have to be defined. You understand it without definition, ahead of definition. Quality is a direct experience independent of and prior to intellectual abstractions”.



Robert M. Pirsig, Lila, 1991, blz. 73

De kern van het kwaliteitsbegrip
Het citaat uit het werk van de goeroe van kwaliteitsdenken Robert Pirsig moge het overbodig verklaren, maar denken en spreken over de kwaliteit van iets ligt ons in de mond bestorven. En we lezen er de hele dag over. Maar bestaat er wel zo iets als kwaliteit VAN iets? Bij nadere beschouwing is dit immers een merkwaardige zegswijze: we weten immers wel dat kwaliteit geen objectiveerbare eigenschap zoals kleur of gewicht is. Kwaliteit is niet uniek verbonden aan een object, maar betreft een relatie tussen subject en object. Het is een kwestie van waardering. Kwaliteit betreft appreciatie door een subject van een object. Waardering heeft van doen met waarden, kwaliteit dus ook. De waarden van degene die een oordeel over kwaliteit velt zijn in het geding. Kwaliteit is dus relationeel, en waarden geladen.
Het gebruik van het woord kwaliteit is uitgedijd: we hebben het ook wel over de kwaliteiten van piet, en bedoelen dan talenten of competenties, kortom positief te waarderen karakteristieken. Eigenlijk bedoelen we dan dat wij die positief waarderen. En veel advertenties zijn er wel degelijk op gericht ons wijs te maken, dat kwaliteit objectiveerbaar is en dat wij het juiste kwaliteitsbegrip hanteren als we de suggesties in de advertentie volgen. Maar niet heus!

De marketing is er op gericht dat wij de kwaliteitsmaatstaven van de producent aanvaarden in plaats van onze eigen. Dit verschijnsel laat ons belanden in het hart van het maatschappelijk gesprek over kwaliteit. Wie bepaalt de maatstaven.


Kwaliteit van diensten.
Het overgrote deel van economische voortbrenging kent vandaag de dag als eindproducten c.q. diensten. Een dienst is een relatie met economische toegevoegde waarde. Sprake is van een verlener en een ontvanger. Dienstverlening is de voornaamste vorm van economische productie in de hedendaagse economie, en al evenzeer in het publieke domein daarbinnen.
Diensten komen veelal tot stand met hulp van kapitaalgoederen, zoals de kappersschaar. Een diensteneconomie is dus niet goederenloos, maar de goederen zijn niet het eindproduct. De kwaliteit van het kappen is afhankelijk van de waarde die wij toekennen aan bejegening, snelheid, resultaat e.d.. Het gaat meestal over een aantal aspecten van de dienst.

Kwaliteit is dus ook een relatie, namelijk tussen een beoordelaar en een beoordeeld iets of iemand. Kwaliteit is – nogmaals- niet een te objectiveren eigenschap van een dienst. De maatstaven voor kwaliteit die de beoordelaar aanlegt zijn "maatgevend" voor de kwaliteit. Kwaliteit is dus ook een gradueel begrip: de dimensie hoog………laag heeft betekenis, en dus heeft het oordeel "geen" ook geen betekenis.


Onze oordeelsvorming loopt dus langs wegen van geleidelijkheid. Het is geen welles-nietes spel, geen dichotomie. Kwaliteitsoordelen komen tot stand in een multidimensionale ruimte en zijn tamelijk gecompliceerd. Dit is van belang voor alle systemen voor kwaliteitszorg.
Er kunnen verschillende beoordelaars tegelijk aanwezig zijn, met uiteenlopende maatstaven. Kwaliteitsbeoordeling vindt dus plaats binnen een relatie en heeft tevens betrekking op een relatie. Als wij het er over eens zijn, dat de kwaliteit van x hoog is, kan dat betekenen dat wij dezelfde maatstaven aanleggen, maar ook dat wij ieder volgens uiteenlopende maatstaven een gunstig oordeel over de kwaliteit van x hebben. Het is van enig belang om hierover precies te zijn omdat veelal grote verwarring bestaat over de kern van het kwaliteitsbegrip.
Wat een betekenisvol object van een kwaliteitsaanduiding is, hangt eveneens samen met de aard en structuur van de in het geding zijnde waarden. Mocht de beoordelaar bijvoorbeeld vinden dat de essentie van hoger onderwijs de provocatie tot zelfstudie is, dan zal hij als object van een oordeel al datgene bepalen, wat tot voornoemde provocatie bijdraagt. Is hij daarentegen van oordeel dat directe kennisoverdracht het wezen van hoger onderwijs uitmaakt, dan zal hij die activiteiten in beschouwing nemen die tot die overdracht bijdragen. Een diepgaand gesprek over kwaliteit loopt dus steeds in de richting van waarden, en een variteit van waarden.
Ook zijn uiteenlopende aggregatieniveaus van kwalitatieve oordeelsvorming mogelijk. Veel diensten hebben een samengesteld karakter. Een onderwijsprogramma bestaat uit onderdelen, vaak vakken, die zich elk voor zich wel lenen voor een kwaliteitsoordeel, maar toch is ook het kwaliteitsoordeel over het onderwijsprogramma als geheel van belang omdat het holon de eerder bepaalde doelen verwezenlijkt, bijvoorbeeld de vorming tot een volwaardige loodgieter die op de arbeidsmarkt een geliefde en gevraagde partij is. Ook als alle vakken goed gegeven zijn, kan toch het programma als geheel tekort schieten. Doelen zijn van waarden afgeleide wilsuitingen. Veel uitingen met betrekking tot diensten zijn in doelstellingen geformuleerd. Bijvoorbeeld: “Het doel van het optreden van de politie is het vergroten van de veiligheid op straat”. Wie het doel koestert, zal de mate van verwezenlijking van het doel wel in zijn oordeelsvorming over kwaliteit betrekken.
De ontvanger van de dienst en de beoordelaar van de kwaliteit kunnen dezelfden zijn, maar dat hoeft niet. In ieder geval zal degene die de dienst op een markt koopt daarbij tevens kwalitatieve overwegingen laten gelden. De transactie op een markt weerspiegelt dus allerlei kwaliteitsoverwegingen, naast monetaire. In de economie drukken we dit uit door te veronderstellen, dat de koper van diensten maximale behoeftebevrediging realiseert.

In het publieke domein vindt veel dienstverlening plaats via andere arrangementen dan markten. Zo kan een overheid zelf diensten aanbieden zoals de verstrekking van een paspoort of/en via regelgeving of subsidie of combinaties daarvan dienstverlening opdragen aan een publieke of private aanbieder. Ook verplicht de overheid burgers om bepaalde diensten te betrekken bij door de overheid aangewezen dienstverleners. Door dergelijke arrangementen schept de overheid monopolisten.


De beoordeling van de kwaliteit kan plaats vinden op het niveau van de dienst maar ook op het niveau van de dienstverlener. Men spreekt ook wel over de kwaliteit van de dienstverlenende organisatie, zoals een school of een gemeente. Het is niet aanstonds duidelijk, wat dit betekent. Is het mogelijk dat een kwalitatief goede school kwalitatief slecht onderwijs levert? Meestal betreft de beoordeling van de kwaliteit van een dienstverlener een pakket van diensten. Een enkele rotte appel is dan mogelijk te vergeven, tenzij de verwachting juist betrekking heeft op de volmaaktheid van het geheel.
De kwaliteit van de dienstverlener is wellicht ook te beschouwen als een duiding van competentie, dus van toekomstige prestaties en niet alleen van reeds geleverde. Het is niet als idioot ervaren indien een recensent schrijft dat de uitvoerend musicus kwalitatief hoogwaardig is maar dat hij van deze symfonie van Mahler echt niks bakte.
Het simpelste schema is het volgende:


beoordeeld door:

Object kwaliteit





ontvanger

ander

dienst







dienstverlener







Kwaliteit blijkt dus zowel samen te hangen met de waarden en verwachtingen van de beoordelaar als met de karakteristieken van het object van beoordeling: dienst, dienstverlener, etc..


Nader onderzoek van de structuur en aard van waarden is dus noodzakelijk (zie In 't Veld, H1 Kennisdemocratie, 2010). Het blijkt dat waarden zowel rationeel als emotioneel zijn verankerd, dat ze complexe patronen kennen en meer dan al het overige onze identiteit bepalen. In ieder geval is aan de orde dat waarden zowel substantieel van aard kunnen zijn als relationeel. Tot de laatste rekenen we bijvoorbeeld tolerantie.


Publieke dienstverlening.
Publieke dienstverlening is bijzonder doordat de dienstverlener zich bevindt in het publieke domein. Wat dit domein omvat, is voor velerlei interpretaties vatbaar. Aan de rand is veel mist. Rekent men onderwijs en gezondheidszorg er toe? Is de APK keuring zelf, die wordt uitgevoerd door private ondernemingen, een publieke dienst, of alleen het toezicht er op? Wat te denken over diensten van een genationaliseerde bank?

In ieder geval is het niet nuttig om de juridische aard van de dienstverlener tot een criterium voor het onderscheid tussen publieke en andere dienstverlening te verheffen, want dan is de openbare school wel en de bijzondere school geen publieke dienstverlener, of het Kadaster, een ZBO, wel en ProRail, een bv, niet. Evenmin nuttig is een grenslijn langs het eigendomscriterium.


De wel voor deze beschouwing nuttige operationele definitie van publieke dienstverlening is wellicht de volgende:
We spreken van publieke dienstverlening indien de aard van de relatie tussen verlener en ontvanger in belangrijke mate naar aard en/of inhoud mede is bepaald door een politiek orgaan. Aard en/of inhoud zijn mogelijkerwijze bepaald door wetgeving of daarvan afgeleide regelgeving, maar wellicht ook door een bekostigingssysteem of (meta)kwaliteitszorg. Meestal is de regulerende overheid niet ook zelf de producent van de dienst.

De regulering brengt met zich dat dienstverlener en ontvanger, anders dan op een private markt, niet vrij zijn om hun relatie in vrijheid vorm te geven. Er zijn dan dus steeds tenminste drie partijen in het geding: de dienstverlener, de dienstontvanger en het betrokken politieke orgaan.

De dienstontvanger is vaak ook een kiezer en kan langs deze weg indirect het politieke orgaan beinvloeden.
Maar het betekent ook, dat de ontvanger van de dienst niet de enige legitieme beoordelaar van de kwaliteit is. De politieke entiteit die de relatie heeft beïnvloed is tenminste de tweede legitieme

beoordelaar. Soms is beoordeling van kwaliteit door voornoemde entiteit weer uitbesteed aan een vierde partij. Kwaliteitsmaatstaven zijn dus ook door tenminste twee actoren geformuleerd of in ieder geval gehanteerd. Het aantal beoordelaars kan oplopen tot 16+ miljoen. Toezichthouders spelen vaak hun eigen rollen, in interactie met maar vaak niet identiek aan het politieke orgaan.


Oordelen berusten ten dele op informatie. In een kennisdemocratie is alle informatie mede door wetenschap en media gevoed. De consequentie hiervan is, dat de dienstverlener nooit de enige instantie is, die informatie verschaft over de dienst aan beoordelaars, en al evenmin als enige controle heeft over deze informatie. Media spelen ook hun rollen op dit terrein. In het publieke domein geldt dit a fortiori.
De dienstverlener is dus nimmer in control met betrekking tot de informatie die het oordeel van derden bepaalt. Hij kan deze wel beïnvloeden.
Het politieke orgaan in kwestie zal zich op andere wijze een oordeel vormen over de kwaliteit van de dienst dan de ontvangers. Gegeven de essentie van politieke rationaliteit zal het orgaan met name geïnteresseerd zijn in de bijdrage die de dienstverlener kan leveren aan politiek succes. De donkere zijde van dezelfde medaille is de vraagstelling in hoeverre de dienstverlener een politiek risico oplevert. In een angstgedreven politiek klimaat zoals het huidige domineert vaak de donkere zijde. De stereotiepe verdediging van een minister in het parlement bestaat uit bashing van de publieke dienstverlener. Wie zich als minister anders gedraagt, ontmoet het slechte humeur van het veemgericht dat het parlement dikwijls is.
Zeer veel kwesties hebben zich bijvoorbeeld in de afgelopen tijd voorgedaan met betrekking tot het spoorvervoer. Bij een ongeluk in Amsterdam dat werd veroorzaakt door een machinist die door rood licht reed richtte de publieke verontwaardiging zich mede op de infrabeheerder ProRail omdat deze zou hebben nagelaten een veiligheidssysteem aan te schaffen waardoor ook treinen die langzamer dan veertig kilometer per uur reden automatisch zouden stoppen na door rood te zijn gereden. Na enig onderzoek bleek dat de regering had verhinderd dat ProRail een dergelijk systeem zou aanschaffen.Toch bleef ProRail Barbertje.

Daarom werken voor de hand liggende strategieën ook niet:



  • Normaal zou zijn dat de dienstverlener het desbetreffende politieke orgaan leert trots te zijn op de kwaliteit van de dienstverlening als daar reden toe is; maar het politieke orgaan zal vanwege het eigen risicomanagement nimmer meer intimiteit ontwikkelen met de dienstverlener dan met de eigen democratische achterban, en de dienstverlener steeds als potentiële dader van onheil willen aanmerken voor het geval dat een politieke crisis in aantocht is.

  • De vaak onredelijke en zonder veel kennis van zaken geformuleerde eisen tot doelmatigheidsverhoging aan de dienstverlener zouden bij natuurlijke ongelukken het politieke blazoen besmetten indien de politieke gezagsdrager zich eerder te veel heeft vereenzelvigd met de dienstverlener. De dienstverlener leeft dus voortdurend in een spagaat:

Of de eigen zaak verdedigen en politieke hoon oogsten of uit alle macht proberen of tot het uiterste proberen om aan ook onredelijke verlangens tegemoet te komen teneinde een redelijke relatie met de politiek te blijven onderhouden.

  • Gegeven de bestaande relatie is het politieke orgaan vaak captive t.o.v. de dienstverlener omdat deze tevens monopolist is. Deze afhankelijkheid leidt tot structurele irritatie.

Daarbij komt nog het volgende: een van de grondtrekken van het politieke systeem is, dat loyaliteit verticaal is geconstrueerd, op basis van de veronderstelde dominantie van de ministeriele verantwoordelijkheid. Als gevolg daarvan falen de meeste pogingen om een front te vormen als groep van dienstverleners tegenover de politiek. Ook de departementale ambtelijke toppen tonen meer loyaliteit tegenover de eigen bewindspersonen dan jegens de aan hun ambtelijke zorg toevertrouwde dienstverleners.


Naarmate de publieke dienstverlener een sterkere band opbouwt met de ontvangers, zal de politicus dit vaak meer ervaren als een dreiging dan als een succes. Dit effect kan kantelen naarmate de afstand tussen politiek orgaan en dienstverlener groter is, zodat politieke hypes minder frequent optreden en minder invloedrijk zijn. Het is dus niet geheel uitgesloten dat harmonieuze verhoudingen ontstaan. Voorwaarde daarvoor is dat de kwaliteitsmaatstaven van de ontvangers en van het politieke orgaan duurzaam overeenstemmen.

Bovendien is de relatie tussen de appreciatie van de dienst en die van de dienstverlener precair. Sommige dienstverleners kunnen in de ogen van de politiek geen goed meer doen, zodat ook informatie over de sterk toegenomen kwaliteit van dienstverlening geen effect meer heeft. Hoe absurd het ook klinkt, waarschijnlijk is dan "onderduiken", gevolgd door naamsverandering van de dienstverlener nog het enige hulpmiddel.


De publieke dienstverlener leeft in een meervoud aan verhoudingen die de oordeelsvorming omtrent kwaliteit beïnvloeden: het desbetreffende betrokken politieke orgaan, of meer dan een, de ontvangers van de dienst, de toezichthouder(s) en de actoren die in het kwaliteitszorgsysteem van de dienstverlener een rol spelen, zoals visitatiecommissies etc..

De complexe dynamiek van dit geheel is mede bepaald doordat de verschillende beoordelaars ook onderling interacteren: het politieke orgaan reageert op de oordelen van de clientèle, maar ook andersom, etc..

En altijd spelen media hun eigen rol, vaak opzwepend voor de korte termijn.
Daarom is het ook van belang de aard van de ontwikkeling van kennisdemocratie te kennen

(zie In 't Veld, Transgovernance, 2011).


Kwaliteit in de loop van de tijd
Iedere waarnemer weet dat het niveau van functioneren van een mens of een organisatie in de tijd niet constant is. Training, veroudering, sleur, even zovele uiteenlopende oorzaken daarvan zijn aan te geven. Maar niet alleen het object verandert, ook het subject dat oordeelt.

Permanente dynamiek is aanwezig. Beschouwingen van theoretisch gehalte in de bestuurskunde en organisatieleer schenken daaraan aandacht. In de configuratietheorie is gegeven, dat het einde van de fase van voortdurende reflectie de fixatie, de stolling inluidt. In de leer van beleidssystemen is bekend, dat afnemende effectiviteit bijna wetmatig optreedt. Een en ander als gevolg van de leerprocessen van betrokkenen. Voornaamste oorzaak van deze dynamiek is de eigenschap van mensen en sociale systemen die wij reflexiviteit noemen: het vermogen om te leren in de betekenis van gedrag veranderen op een weloverwogen manier die gebruik maakt van verwerking van ervaring. Aangezien sturing bedoelt te beïnvloeden, zal reflexiviteit vaak de effectiviteit van sturing ondergraven. Een bedoeld organisatieconcept, een beleidssysteem raakt daardoor in verval.

Kortom, voortdurend zijn interne perverteringsprocessen aan de gang. Ieder gestold systeem is op weg naar zijn dood. Je kunt het leven verlengen door onderhoud en therapie, maar het einde is onvermijdelijk. Dus moet je tijdig de bakens verzetten.
Anderzijds is ook exogene dynamiek werkzaam. De omgeving verandert en die verandering noodzaakt tot wijzigingen aan de binnenkant.

Beide gedaanten van dynamiek vragen om leren en vernieuwing. Robert Pirsig onderscheidt daarom tussen statische en dynamische kwaliteit. Statische kwaliteit is onontbeerlijk voor regelmaat en standaardisatie, voor het bereiken van doelmatigheid. Maar de aanvaarde kwaliteitsnormering – goed voor de bewaking van de statische kwaliteit- wordt geleidelijk een sta in de weg. De stolling gaat schaden en zit zichzelf in de weg. Er is revolutie nodig die ruimte maakt. Die noemen we dynamische kwaliteit. Iedereen kan bij zich zelf nagaan of hij/zij beter gedijt in een klimaat waarin statische, dan wel dynamische kwaliteit domineert. Maar beide zijn nodig, ieder op hun tijd.


Voornoemde exogene en endogene dynamiek zijn alom aanwezig. Dus is ook kwaliteit veranderlijk. Binnen de aangestipte brede patronen is nog een bijzondere vorm van exogene dynamiek aanwezig indien de beoordelaars van de kwaliteit zelf veranderen. De democratie lijkt goed te functioneren indien veranderende smaken van burgers/kiezers zich simultaan bewegen met de uitingen van het regulerende politieke orgaan. Discontinuïteit van politieke organen is een intrinsieke eigenschap van democratieën maar ook toezichthouders kennen eigensoortige leer- en veranderingsprocessen. De laatste zijn niet zelden ingegeven door het feit dat politieke principalen zich soms ontevreden tonen over toezichthouders of hen bedreigen met krimp tenzij ze meer aan de weg gaan timmeren. Het blijkt dat onder invloed hiervan ook veel zogenaamd onafhankelijke toezichthouders zich zeer inschikkelijk tonen.
Toezicht en kwaliteitszorg
De onderwijswereld is vol van kwaliteitszorg. Inspecties, accrediteringsinstellingen, certificeerders zwermen om ons heen. Het is moeilijk maat te houden. De kwaliteitsvraag is bovendien innig verbonden met bekostigingskwesties. Overheden wensen alleen te bekostigen wat de moeite waard is. De toezichthouders krijgen daardoor veel invloed. Hun kwaliteitsdefinitie wordt al gauw dominant.
De theorie rond toezicht luidt dat de onder toezicht gestelde beter gaat functioneren als gevolg van het toezicht. De toezichthouder geeft aanwijzingen voor verbetering en de onder toezicht gestelde volgt deze op. Maar onder welke condities blijft dit gedurende langere tijd waar?

Tenminste is onloochenbaar,dat toezicht voor de onder toezicht gestelde kosten met zich brengt. Deze kosten verminderen ceteris paribus de kwaliteit van de onder toezicht gestelde. De baten van toezicht moeten de kosten overtreffen om een netto voordeel van toezicht te bewerkstelligen.


Er zijn nog tenminste twee andere theorieën rond toezicht werkzaam:
Sommigen betogen dat het vertrouwen van de clientèle in de dienstverlener als gevolg van toezicht zal toenemen. Waarschijnlijk bestaat casuïstiek waarin dit het geval is. Maar indien wij macrosamenhangen in beschouwing nemen, valt niet vol te houden dat het vertrouwen van de bevolking in publieke dienstverlening krachtig is gestegen gedurende een tijdperk waarin toezicht sterk is geïntensiveerd.
De laatste theorie die wij bespreken luidt alsvolgt: door het instellen van toezicht zal het vertrouwen van de samenleving in de instantie die de toezichthouder in het leven riep toenemen. Dit moet haast wel het belief system zijn van veel politieke organen die op iedere veronderstelde misstand reageerden met een nieuwe toezichthouder, dan wel de uitbreiding van de bevoegdheden van bestaande toezichthouders dan wel het onmiddellijk laten instellen van een diepgravend onderzoek.
Helaas vonden wij ook voor deze laatste theorie geen empirische bewijsvoering. Kortom, het geloof in toezicht is weliswaar drievoudig onderbouwd, maar de langere termijneffecten zijn niet uitputtend onderzocht. Veel politieke modeverschijnselen zijn zichtbaar. Bovendien zijn toezichtstelsels op den duur vaak zo verstrengeld met andere arrangementen zoals bekostiging of sanctionering door politike organen dat de afzonderlijke werking van toezicht niet langer op zich zelf is te analyseren.
Publieke dienstverleners verantwoorden zich in meervoud. Altijd verticaal in de richting van het betrokken politieke orgaan, via planning & controlcycli, verslaglegging en toezicht. De functies van rapportage zijn in ieder geval de volgende:

  • het verschaffen van informatie over wat zich heeft voltrokken, al dan niet gepresenteerd als een vergelijking met voornemens;

  • het verschaffen van een uitleg omtrent afwijkingen tussen soll en ist; daarbij eventueel het aanbieden van excuses voor een ongunstige afwijking, alsmede eventueel de smeekbede om begrip.

Sommige dienstverleners benutten de rapportage echter tevens voor het reframen van de omringende organen en andere betrokkenen door uit te leggen dat voornoemde afwijking redelijk of zelfs optimaal was, bijvoorbeeld in het licht van zich wijzigende omstandigheden. Dan is het doel dat de politiek c.q. de toezichthouder c.q. de clientèle leert van degene die zich verantwoordt. De rollen blijken soms omgedraaid. Zeker indien de onder toezicht gestelde er in slaagt om bij de pogingen tot reframing de gunst van de media te verwerven.


Voor onderwijsinstellingen is verantwoording naar de bekostigende overheid altijd aan de orde. Daarnaast zijn veel toezichthouders aanwezig.

En is het niet van belang voor onderwijsinstellingen om zich niet alleen te verantwoorden naar de geldgever maar ook naar overige stakeholders? Is horizontale verantwoording niet even wezenlijk als verticale? Alvorens hierop nader in te gaan wijden wij eerst een passage aan wat kwaliteit van onderwijs zou kunnen betekenen.


Kwaliteit van onderwijs
Onderwijs is een dienst. Dus is al het voorafgaande ook van toepassing op onderwijs. Onderwijs is ook veelal een publieke dienst. Dus zijn de complexe relaties tussen politiek orgaan, dienstverlener en –ontvanger van toepassing.

De hier reeds aangestipte kwestie over de vraag wiens kwaliteitsmaatstaven beslissend zijn bij oordeelsvorming doet zich binnen onderwijs frequent en intens voor. In onze grondwet is verankerd dat onderwijs tenminste ten dele niet volledig in handen van de Staat is maar dat de naast betrokkenen de pedagogische identiteit van de school mogen vaststellen en onderhouden. Gegeven de wens tot bekostiging door de overheid is echter tevens sprake van omvangrijke beïnvloeding van kwaliteitsnoties door overheden. Deugdelijkheid is de constitutionele sleutelterm. Het betreffende grondwetsartikel luidt alsvolgt:

Artikel 23: Het openbaar en bijzonder onderwijs - Hoofdinhoud

Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden (2006)

Hoofdstuk 1: Grondrechten

22 Artikel 23 24


  • 1.

Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.

  • 2.

Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.

  • 3.

Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.

  • 4.

In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.

  • 5.

De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.

  • 6.

Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.

  • 7.

Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.

  • 8.

De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal

Hierin is een subtiel evenwicht gedefinieerd, dat veel ruimte voor nadere interpretatie laat. Op dit ogenblik hanteert de inspectie voor het primair onderwijs een toezichtkader dat 74 prestatie-indicatoren omvat. Wie slecht scoort wordt getypeerd als zwak en moet een herstelplan maken. Bij de 74 ontbreekt een indicator als: het onderwijs draagt bij tot ontwikkelingen in de richting van aardige mensen. Ouders blijken dit bij een schoolkeuze belangrijk te vinden. Deze discrepantie tussen wat overheden belangrijk vinden en wat ouders belangrijk vinden levert problemen op in extreme situaties. De uitvoerende overheid heeft de neiging steeds verder in de inrichting en richting va het onderwijs te penetreren totdat haar door rechters een halt wordt toegeroepen.

Onderwijs is een politiek “heet” thema vanwege de economische betekenis ervan. Breed leeft de gedachte dat de kwaliteit van het onderwijsstelsel de voornaamste determinant voor economische voorspoed is. De framing van onderwijs als investering is in grote delen van de wereld dominant. Dit werkt door in de beschouwing van de kwaliteit van een onderwijsstelsel, van onderwijsinstellingen, van opleidingen en van vakken daarbinnen. De beschouwing van onderwijs als voorname wijze van menselijke ontplooiing speelt vooral een rol aan de zijde van ouders en deelnemers.

Het is dus begrijpelijk dat voortdurende onenigheid bestaat over de meest relevante kwaliteitsmaatstaven. Onderwijs als publieke dienst verkeert daarom in een permanente spagaat.

Informatievergaring over aspecten van kwaliteit is onderdeel van kwaliteitszorgsystemen en kan gemakkelijk uitdijen tot enorme omvang. Het zelfde geldt voor de verfijning van prestatie-indicatoren. Soms is gedetailleerde informatie echter bijvoorbeeld voor ouders zeer relevant. Een ouder moet bijvoorbeeld kiezen tussen twee scholen voor voortgezet onderwijs. De ene school levert na zeven jaar 80% van een cohort met een diploma af en de andere 65%. De ouder is zeer prestatiegericht, en van Marokkaanse afkomst. Kort voor de noodzakelijke keuze verneemt de ouder, dat op de eerste school 50% van de Marokkaanse kinderen na zeven jaar het diploma heeft en op de tweede school 60%. Deze informatie geeft de doorslag in de richting van de tweede school.

Is deze keuze verstandig?

Het antwoord hangt af van de veronderstelde dynamiek. Ten eerste geldt ook hier: in het verleden behaalde resultaten geven geen garantie voor de toekomst. Maar de veronderstelling van continuïteit is toch wellicht de meest redelijke. Tenzij je zou mogen verwachten dat gedragsreacties van de school op als minder goed geïnterpreteerde vroegere resultaten zo heftig zijn dat de toekomst vooral daardoor wordt beïnvloed.

De meer kwetsbare veronderstelling is, dat het slagingspercentage een redelijke uitdrukking van kwaliteit geeft, zelfs als je als beoordelaar prestatiegericht bent.


Dit beknopte voorbeeld illustreert een belangrijk aspect van kwaliteitszorg: op zoek naar de wezenlijke verbinding tussen waarden en empirie die de kern van het kwaliteitsbegrip vormt maak je een tocht de diepte in. Het meest intieme van kwaliteit blijft ontglippen aan waarneming van buiten af, en is ook maar deels in cijfers of andere geobjectiveerde informatie te vatten.

Dit meest “waardevolle” aspect is nog het best te benaderen in verhalen en gesprekken. Daarom dient ieder stelsel voor kwaliteitszorg naast analyse en meting ook zo’n verhalende component te bevatten.


De identiteit van een opleiding of een onderwijsinstelling is evenzeer verbonden met waarden als de verwachtingen van overheden en ouders of deelnemers. Er zijn dus simultaan ten minste drie waardeoriëntaties aanwezig: die van de regulerende en bekostigende overheid, die van de ontvangers van de dienst onderwijs, de deelnemers en die van de school zelf. Daarbij behoren in beginsel ook drie kwaliteitsbegrippen. Ten dele zullen deze verenigbaar zijn. De school kiest tenslotte wat te realiseren. Daarover zal zij verticaal, in de richting van de overheid, en horizontaal, in de richting van deelnemers en andere relevante stakeholders zoals toekomstige werkgevers, verantwoording willen afleggen. In de wijze van verantwoording zal zij willen aansluiten bij waarden en daaruit voortgevloeide kwaliteitsnoties van de desbetreffende partij.

Wij lieten eerder een lerende bewindspersoon het volgende noteren: (Schoolmanagement maart 2012):



Onze inspectie bestaat uit bekwame mensen. Wij laten die toezicht houden op het onderwijs. In toenemende mate dringen wij er op aan dat de inspectie openbare berichten produceert over de prestaties van scholen. Zwakke scholen nemen wij in de tang met het motief dat ieder leerling recht heeft op goed onderwijs. Is er ergens een schandaaltje of een vermoede misstand, dan sturen wij de inspectie er op uit om onderzoek te doen. Wij dachten daar goed aan te doen. Ons leerproces heeft ook op dit punt tot ontsteltenis geleid.

Wij hebben ontdekt dat de inspectie in veel gevallen helemaal niet de prestatie van de school meet maar het uitgangsniveau van de leerlingen. Die twee zijn ongeveer gelijk aan elkaar als ook de aard van de binnenkomers gelijk is. Want de prestatie van de school is grofweg te bepalen als uitgangsniveau min ingangsniveau, de door de school toegevoegde waarde. Indien het ingangsniveau verschilt, en dat is vaak zo, doe je de school met een zwakke groep binnenkomers dus groot onrecht als je uitgangsniveau en prestatie aan elkaar gelijkstelt. Dat hebben wij tot de dag van vandaag gedaan. Weliswaar met een verfijning in het basisonderwijs, maar in het voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs voluit. Daarmee demotiveren wij dus iedere dag tienduizenden docenten die in moeilijke omstandigheden hun wek doen. Scholen met een zwakke populatie bestempelen wij in een aantal gevallen geheel ten onrechte dus als zwak en gaan dan herstelplannen eisen alsof ze ziek zijn.
Ook blijkt dat het instrumentarium waarover de inspectie beschikt leidt tot verkeerde conclusies. Krachtig door ons aangemoedigd heeft de inspectie vooral transparante, objectiveerbare, meetbare, procedurele criteria en instrumenten ontwikkeld….. “is uw planvorming in orde, etc.?” “Hoe verhouden uw CITO-scores of uw eindexamenresultaten zich tot de rest van Nederland ?” Daarmee hebben we miskend dat het meest intieme, waardevolle van onderwijs zich uit in sfeer, bejegening, bemoediging, vertrouwen. Daar raakt de inspectie niet aan, omdat wij dat hebben verhinderd.

Bovendien blijkt ieder systeem om kwaliteitszorg tot stand te brengen, en met name die van de snit als daarnet aangegeven, aan bederf onderhevig. Iedereen slaagt er geleidelijk in zich te immuniseren voor deze kwaliteitsoordelen, zodat schijn en werkelijkheid door elkaar gaan lopen. In het hoger onderwijs is dat aan de oppervlakte getreden. Tot nu toe reageren wij daarop door de inspectie een steeds meer dwingende en vooraanstaande rol te geven. Wij begrijpen nu dat we daarmee de onbedoelde effecten eerder versnellen en vergroten dan iets te verbeteren.
We hebben nog een derde ontdekking gedaan over de manier waarop wij toezicht hanteren. Wij dachten in alle eerlijkheid dat wij als overheid de kwaliteitsmaatstaven mogen vaststellen waaraan het onderwijs moet voldoen. We begrepen dan ook niet waarom zoveel ouders hun kinderen sturen naar scholen die wij niet bepaald sterk vinden. Wat blijkt? Dat veel ouders het erg belangrijk vinden dat hun kinderen op school ook een beetje gestimuleerd worden om zich als aardige mensen te ontwikkelen, of dat de creatieve gaven van hun kinderen een krachtige ontwikkeling krijgen, beide dingen die in onze definitie van kwaliteit geen rol spelen. Toen we vervolgens onze eigen grondwet en onderwijswetten nog eens doorlazen, leerden we dat de grondslag van de verhouding tussen overheid en onderwijs er een is waarbij de opvattingen van ouders over kwaliteit tenminste even zwaar behoren te wegen als die van de overheid. Dat beginsel is ook grondwettelijk verankerd. De wijze waarop de overheid invloed mag uitoefenen is met het oog daarop ook nauwkeurig vastgelegd. Wij vragen ons nu af of we met ons toezichtregime in de praktijk eigenlijk niet vaak in strijd met de geest en misschien wel de letter van de grondwet en de onderwijswetten handelen.”
Het verzamelen van dergelijke ervaringen zou moeten behoren tot meta-kwaliteitszorg: het bij voortduring proberen te achterhalen hoe de onvermijdelijke dynamiek van kwaliteitszorg zich voltrekt. Deze is echter in politieke kring niet populair.









De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina