Hoofdstuk 8: Sturing en coördinatie



Dovnload 130.61 Kb.
Pagina1/3
Datum14.10.2016
Grootte130.61 Kb.
  1   2   3
Hoofdstuk 8: Sturing en coördinatie
Beuselinck E., Verhoest K., en Meyers F.
8.0 Leerdoelstellingen
In dit hoofdstuk staan de concepten van sturing en coördinatie centraal: Hoe stuurt een overheid haar publieke sector aan? Hoe coördineren overheden de acties van publieke organisaties (ministeries, departementen, agentschappen) op verschillende overheidsniveaus? Hoe positioneert een sturende en coördinerende overheid zich binnen de samenleving?

Eerst wordt het belang van sturing en coördinatie in de publieke sector aangegeven. Daarna gaan we dieper in op wat sturing en coördinatie betekenen en welke vormen ze kunnen aannemen. Zowel sturing als coördinatie kunnen steunen op drie basisvormen van sociale interactie. Om de operationalisering van beide concepten te concretiseren, komen typologieën van sturings- en coördinatie-instrumenten aan bod die inzicht verschaffen in de vormgeving van sturing en coördinatie in de praktijk. In een volgende sectie plaatsen we beide concepten ook in een theoretisch kader dat toelaat de begrippen te positioneren binnen denkstromingen die bepalend zijn (geweest) binnen het overheidsmanagement. Een volgend luik van dit hoofdstuk richt zich op de specificiteit van sturing en coördinatie binnen de publieke sector. Afsluitend worden enkele cases besproken die een realistische kijk geven op de uitdagingen en de complexiteit die gepaard gaan met concrete sturings- en coördinatie-initiatieven binnen de overheid.


Aan de hand van de verschillende aspecten die in dit hoofdstuk besproken worden, worden volgende leerdoelstellingen nagestreefd:

- kennis van de betekenis van de concepten sturing en coördinatie en hun concrete vormgeving in een overheidscontext,

- kennis van en inzicht in de wijze waarop sturing en coördinatie binnen de publieke sector evolueren,

- inzicht in de manier waarop evoluties met betrekking tot sturing en coördinatie passen in bredere tendensen en evoluties in het overheidsmanagement,



- toepassing van de voorgestelde sturings- en coördinatietypologieën op concrete cases.

8.1 Belang van het thema
Alvorens in detail te bespreken wat sturing en coördinatie exact behelzen, is het zinvol even stil te staan bij het belang van beide concepten in een brede context van overheidsmanagement. In dit stadium volstaat het de kern van beide begrippen als volgt in het achterhoofd te houden: sturing verwijst in essentie naar vormen van gerichte beïnvloeding (Verhoest, 2002), coördinatie refereert naar het harmonieus functioneren van entiteiten die een bepaalde vorm van wederzijdse afhankelijkheid vertonen (Malone and Crowston, 1994). Beiden moeten leiden tot een betere, kwalitatief hoogstaande dienstverlening aan de burger waarbij gelet wordt op zuinigheid en effectiviteit.
Sturing en coördinatie zijn van alle tijden: beide principes zijn verankerd binnen de publieke sector en kennen er een lange traditie. Dit neemt niet weg dat er bepaalde evoluties te observeren zijn doorheen de tijd en dat het omgaan met sturing en coördinatie in de praktijk vaak gekenmerkt wordt door een ambivalente houding van de betrokken partijen. Deze tweeslachtigheid kan verklaard worden door de paradox die verbonden is met beide begrippen1: de wil om te coördineren (sturen) is groter dan de wil om gecoördineerd (gestuurd) te worden. Deze paradox resulteert vaak in een situatie van delicaat evenwicht tussen de verschillende actoren en in soms moeizame verstandhoudingen onderling. Het belang van een goed inzicht in de sturings- en coördinatieproblematiek is bijgevolg aanzienlijk, wil men tot een goed geolied overheidsapparaat komen.
De manier waarop er wordt vorm gegeven aan sturing en coördinatie is verder ook onderhevig aan bredere evoluties die bepalen hoe enerzijds een overheid zich positioneert ten opzichte van de rest van de samenleving en anderzijds hoe deelstructuren van de overheid zich verhouden ten opzichte van elkaar.
Voor wat betreft de verhouding tussen overheid en samenleving, is het belangrijk het sturings- en coördinatieverhaal te situeren in een dubbele onderling samenhangende dynamiek sinds de jaren ’70. Een eerste dynamiek is gerelateerd aan de complexiteit van de samenleving en het geloof in de maakbaarheid ervan (Bekkers, 1994). Een tweede dynamiek situeert zich op het niveau van de organisatie van de overheid en de publieke sector.
Tot de jaren zeventig was er een groot geloof in de ‘maakbare’ samenleving, waarbij vanuit een groot voluntarisme overheidsregulering en -planning de samenleving op een top-down wijze diende te sturen. De maakbaarheid van de samenleving werd bepaald door de capaciteit van een overheidsapparaat om de noodzakelijke informatie te verwerken en op een rationele wijze duidelijke regulering uit te vaardigen en af te dwingen. Sterk vereenvoudigd voorgesteld, zag men de overheid als een piramidale machinale structuur, die werkte volgens de bureaucratische principes van Weber (1947). Centrale top-down regels, normen en procedures stuurden de taakverdeling en de coördinatie in deze bureaucratische overheid en bepaalden op een detaillistische wijze het gebruik van middelen en de te doorlopen procedures en stappen.
Onder meer door de energie- en economische crisis van de jaren 70’ en 80’ taande het optimistische geloof echter in de maakbaarheid van de samenleving, en maakte het vertrouwen in deze maakbaarheid plaats voor een beeld van de ‘ongekende’ en deels ‘onstuurbare’ samenleving (Van Gunsteren 1995). Het werd duidelijk dat de overheid niet eenzijdig haar wil kon opleggen aan de samenleving, maar afhankelijk was van de middelen en medewerking van vele maatschappelijke actoren voor de vormgeving en uitvoering van haar beleid. De overheid wordt sindsdien beschouwd als slechts één actor in netwerken met andere actoren, die onderling samenhangend, (gedeeltelijk) gesloten en heel pluriform zijn (Bekkers 1994; de Bruijn en Ten Heuvelhoff 1991, 1993). Het overheidsoptreden gaat zich heroriënteren ten opzichte van de samenleving naar meer indirecte sturing (in plaats van direct overheidsingrijpend), een toename van meerzijdige (in plaats van eenzijdige) sturing en meer verfijnde en op maat gesneden sturing (in plaats van generieke sturing). Sturing wordt meer op hoofdlijnen, wordt selectiever en wil bepaalde maatschappelijke veranderingen faciliteren, eerder dan opleggen (de Bruijn en Ten Heuvelhoff 1991, 1993).
Verder verandert ook het beeld en de organisatie van de overheid in de jaren tachtig en negentig. De overheid is, en wordt in toenemende mate, zelf een netwerk van actoren, in plaats van een monolitisch blok. binnen de overheid neemt de pluriformiteit toe, door het op afstand plaatsen van taken in verzelfstandigde overheidsorganisaties in allerlei vormen (OESO 2002). Ook worden steeds meer private actoren (zoals bijvoorbeeld non profit organisaties) ingeschakeld, die een aantal taken van de overheid overnemen. Het gaat hier om een proces van toenemende horizontale gelaagdheid (Bache en Flinders, 2005): onder impuls van processen van verzelfstandiging, privatisering, publiek-private samenwerking die plaatsvonden, doen ‘nieuwe’ actoren hun intrede, die invloed hebben op het overheidsbeleid. Dit leidde tot ‘third party government’ (Salamon 2002), waarbij overheidsbeleid door andere actoren wordt mee vormgegeven en uitgevoerd. Veelal worden deze actoren via contractachtige instrumenten aangestuurd, zodat sommige spreken van de ‘contracting state’. Anderen spreken eerder van de ‘uitholling van de publieke sector’ (de ‘hollow state’ van Milward en Provan, 2000). Naast de tendens van horziontale gelaagdheid is er in toenemende mate ook sprake van verticale gelaagdheid binnen de overheid. Dit verwijst naar het bestaan van verschillende bestuursniveaus (lokaal, regionaal, nationaal, supranationaal,…) en de verdeling van bevoegdheden tussen deze niveaus. Deze overheidsniveaus raken meer en meer vervlochten voor de uitvoering van beleid en het leveren van dienstverlening aan de burger. Zo is de Europese Unie moeilijk nog te beschouwen als een supranationaal afzonderlijk overheidsniveau: het binnenlandse beleid en de publieke instellingen raken steeds meer verweven met het Europese niveau. De onderlinge aansturing en samenwerking tussen de verschillende overheidsniveaus bepaalt in grote mate de effectiviteit van overheidsbeleid (‘multi-level governance’).
Gegeven dit voortschrijdend proces van horizontale en verticale gelaagdheid en afhankelijkheid, stelt de vraag zich hoe een overheid zich moet positioneren ten opzichte van deze actoren en hoe sturing en coördinatie ingevuld worden in deze nieuwe meer geprolifereerde setting.
Deze processen hebben hun invloed op de vormgeving van sturing en coördinatie: oude structuren en incentieven om actoren te sturen en coördineren komen onder druk te staan en nieuwe vormen van sturing en coördinatie binnen de publieke sector dringen zich op.

Op het niveau van de aansturing van de individuele overheidsorganisatie is er een verschuiving van input- en procesgerichte sturing naar resultaatsgerichte sturing, alsook van ex ante sturing naar ex post sturing. Op het vlak van de coördinatie van verschillende organisaties binnen de publieke sector wordt minder uitsluitend de klemtoon gelegd op hiërarchische wijzen van coördinatie, maar ook op coördinatiemechanismen die steunen op markten en op netwerken. Deze verschuivingen worden in dit stuk conceptueel en theoretisch beschreven, en geïllustreerd met voorbeelden en cases.


8.2 Sturing en coördinatie als vormen van sociale interactie

Vooraleer we ingaan op de concepten van sturing en coördinatie, is het belangrijk aan te geven dat sturing en coördinatie beiden verwijzen naar relaties tussen individuen, of in dit geval, tussen organisaties. Er zijn in wezen drie wijzen van sociale interactie mogelijk:



  • individuen of organisaties interageren op basis van autoriteit en dominantie, waarbij de betrokken actoren ongelijke posities innemen en waarbij regels en orders het gedrag van de afhankelijke partij bepalen;

  • individuen of organisaties interageren via ruil en uitwisseling, waarbij de betrokken actoren gelijke en onafhankelijke posities innemen en waarbij prijs en beloningen het wederzijdse gedrag bepalen;

  • individuen of organisaties interageren op basis van gedeelde waarden, solidariteit en overtuiging, waarbij de betrokken actoren gelijke maar onderling afhankelijke posities innemen.

Deze drie basismechanismen van sociale interactie komen ook terug in basismechanismen voor sturing en coördinatie, zoals hierna wordt toegelicht. Eerst gaan we in op sturing, en daarna op coördinatie.
8.3 Sturing: Concepten, instrumenten en typologiëen, en evoluties
Sturing: het concept
Sturing is een zeer algemeen begrip dat gebruikt wordt in uiteenlopende situaties. In dit deel wordt het concept sturing nader uitgewerkt. Allereerst wordt vanuit een systeemtheoretische visie dieper ingegaan op de brede betekenis van sturing, waarna de meer specifieke vormen van sturing binnen een overheidscontext behandeld worden.
Het concept sturing kan vanuit een systeemtheoretische visie omschreven en onderverdeeld worden in verschillende deelsystemen (voor een uitgebreide beschrijving zie Verhoest (2002). Sturing is een term die voortkomt uit de systeemtheorie en de cybernetica. Een prototypisch voorbeeld van een cybernetisch proces is de werking van een thermostaat. Een thermostaat vergelijkt de reële temperatuur met de gewenste temperatuur en geeft op basis van deze vergelijking al dan niet signalen aan de centrale verwarming tot tussenkomst. In deze context kan sturing beschouwd worden als ‘alle vormen van gerichte beïnvloeding’. Drie belangrijke deelsystemen kunnen onderscheiden worden: een planning- en normeringsysteem, een meetsysteem, en een evaluatie en feedbacksysteem. In het planning- en normeringsysteem worden ex ante doelen, normen en regels voor elementen van het productieproces vastgelegd. Na het productieproces worden dan de indicatoren van de vooropgestelde normen gemeten en gerapporteerd. Ten slotte worden deze meetgegevens vergeleken met de oorspronkelijke planning en gebeurt er een verschilanalyse via een feedbacksysteem. Op basis van deze evaluatie kunnen bijsturingen in het productiesysteem of aanpassingen in de planning gebeuren.
Cybernetische sturingsprincipes kunnen ook beschouwd worden als een manier om het gedrag van sociale systemen gericht te beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is de sturing door de centrale overheid van overheidsorganisaties die instaan voor de beleids-uitvoering. Hierop, en op de verschillende sturingsvormen op microniveau, wordt ingegaan in het volgende deel.
Sturing van organisaties in de overheid
In het kader van dit hoofdstuk beschouwen wij sturing als een één op één relatie binnen de overheid. Het gaat om de sturing vanuit de overheid ten aanzien van (al dan niet verzelfstandigde) organisaties in de publieke sector. Sturing kan dan omschreven worden als “de mechanismen en instrumenten die een actor (de sturende actor) gebruikt om de beslissingen en het gedrag van een andere actor (de gestuurde actor) gericht te beïnvloeden om de doelstellingen van de sturende actor te verwezenlijken” (White, 1991: 189). De meer algemene context van sturing van de samenleving blijft hier buiten beschouwing.

Sturing door de toezichthoudende overheid verwijst naar de invloed die deze overheid uitoefent op de besluitvorming binnen een overheidsorganisatie. Het kan beschouwd worden als een beperking van de vrijheidsgraden van een organisatie.



Sturing wordt meestal opgevat als gaande in één richting, maar actoren in de publieke sectoren kunnen elkaar ook wederzijds sturen, in de zin van wederzijdse gerichte beïnvloeding (Kickert 1998). Als organisaties onderling een contract sluiten, kan er sprake zijn van wederzijdse sturing. Verticale sturing is de sturing die gebeurt tussen actoren op een verschillend hiërarchisch niveau, terwijl horizontale sturingsrelaties bestaan tussen hiërarchisch nevengeschikte actoren. Daarnaast spreekt men ook van zelfsturing, zijnde de mate waarin een organisatie zijn eigen richting bepaalt, zijn eigen planning en normsetting beheert en kan bijsturen. De mate waarin een overheidsorganisatie aan zelfsturing doet, hangt heel sterk samen met de mate van autonomie deze overheidsorganisatie heeft op het vlak van beleid en beheer.
Sturingsinstrumenten binnen de overheid
Er bestaan verschillende mechanismen, aangrijpingspunten, niveaus en momenten van sturing. Ook met betrekking tot de sturingsactoren kan een onderscheid gemaakt worden. Deze vormen van sturing worden in deze paragraaf verder besproken, waar een overzicht wordt gegeven van sturingsinstrumenten en mogelijke typologieën.
Hoe kan een overheid organisaties in de publieke sector aansturen? In de sturingsliteratuur worden drie basismechanismen voor sturing onderkend in de lijn van de bovenvermelde wijzen van sociale interactie: sturing door autoriteit (‘authority’, ‘duress’), sturing door ruil en uitwisseling (‘exchange’) en sturing door overtuiging en identificatie (‘persuasion’; ‘identification’) (Lindblom 1977; Dunsire 1978). Sturing via uitwisseling en ruil kan gebeuren in de vorm van contracten die afgesloten worden tussen een overheid en een organisatie en waarin de wederzijdse rechten en plichten staan vermeld. In de ‘organisational control’ en ‘management control’ literatuur spreekt men van het bureaucratisch, markt- en sociaal sturingsmechanisme. Deze drie mechanismen vullen het plannings- en normeringsysteem, meet- en opvolgingssysteem en evaluatie- en terugkoppelingssysteem anders in (zie tabel 1).



type sturingssysteem

Dominante vorm van interactie

plannings- en normeringsysteem

meet- en opvolgingsysteem (beheersings-systeem)

evaluatie- en terugkoppeling-systeem

Sturingsysteem gebaseerd op bureaucratisch mechanisme

Autoriteit

Van hoger opgelegde normen en standaarden inzake inputs, processen en/of resultaten

dominantie

Geen spontane maar een directieve evaluatie

Sturingsysteem gebaseerd op marktmechanisme

Competitie en ruil

Vraag en prijs

competitie

Winst en verlies

Sturingsysteem gebaseerd op sociaal mechanisme

Samenwerking en solidariteit

Gedeelde waarden, gemeenschappelijke gedefinieerde situaties, consensus

Sociale controle, goedkeuring, reputatie

Informele evaluatie door overtuiging en ‘voice’

tabel 1: sturingmechanismen en –systemen (Verhoest 2002)

Wat kan de overheid aansturen? Met betrekking tot de mogelijke aangrijpingspunten van sturingsinitiatieven onderscheiden we inputs of middelen, throughputs of processen, outputs of resultaten, transacties, en waarden.

Sturing van inputs en middelen in de publieke sector verwijst naar het toewijzen van middelen voor bepaalde taken en het gedetailleerd omschrijven hoe men deze middelen mag inzetten en gebruiken. (Verhoest, 2002; Heyman, 1988; Wirth, 1986).



Throughputs- of processturing impliceert dat de sturing zich vooral richt op het totstandbrengen van optimale processen en procedures, bijvoorbeeld door ‘standard operating procedures’ of richtlijnen. Bij resultaatsgerichte sturing op outputs wordt vooraf bepaald wat de gewenste resultaten zijn en worden de bereikte resultaten achteraf ten opzichte van de norm afgezet. Het aangrijpingspunt van sturing kan verder ook gericht zijn op transacties en afhankelijkheden tussen verschillende organisatie-eenheden. Daar komen we verder op terug. Tenslotte kan sturing zich ook richten op het tot stand brengen van de gewenste waarden in een organisatie door het wijzigen van de organisatiecultuur, bijvoorbeeld door het opleggen van een ethische gedragscode.
Wanneer kan een overheid sturen? Voor wat de momenten van sturing betreft, is het belangrijk te noteren dat sturing voornamelijk ex ante kan plaatsvinden (voor de feiten), of voornamelijk ex post (na de feiten). Ex ante sturing is sturing met een nadruk op het a priori zetten van regels en standaarden opdat het gedrag van de actor (in dit geval de organisatie) gestuurd zou worden zodat de kansen om de gewenste output te bereiken vergroten. Ex post sturing betekent dat de overheid de organisatie stuurt via het bepalen van duidelijke doelstellingen en indicatoren, met een nadruk op het achteraf monitoren en evalueren van de uitkomsten en het eventueel toekennen van straffen of beloningen (ex post). Ex ante sturingssystemen leggen relatief veel nadruk op het deelsysteem van normering en planning (cf supra), terwijl ex post sturingssystemen eerder focussen op het deelsysteem met betrekking tot evaluatie en bijsturing.
Op welk niveau kan een overheid een organisatie sturen? Naast het aangrijpingspunt is ook het niveau van sturing een belangrijk element voor de classificatie van sturingsinstrumenten (Verhoest, 2002), waarbij we een tweetal niveaus kunnen onderscheiden. Sturing kan strategisch zijn waarbij sturing zich richt op de hoofdlijnen inzake de beoogde doelen en de te volgen strategie. Sturing kan echter ook gericht zijn op het niveau van de dagdagelijkse operationele uitvoering en management van taken.
Op basis van welke criteria kan de overheid haar organisaties sturen? Sturingscriteria zijn de criteria voor evaluatie die de overheid gebruikt voor de verzameling en beoordeling van informatie en voor feedback met betrekking tot de kwaliteit en kwantiteit van performantie. Deze criteria gaan van meer traditionele criteria legaliteit en zuinigheid tot meer ‘moderne’ criteria zoals efficiëntie, effectiviteit en responsiviteit. Bovendien hangen de verschillende sturingscriteria samen met verschillende sturingsinstrumenten in de praktijk. Deze criteria zijn onderling meestal niet volledig compatibel, en soms zelfs tegenstrijdig. De overheid dient een daadwerkelijke afweging en keuze te maken welke criteria ze wil benadrukken.


sturings-criteria

omschrijving

sturingsinstrumenten (voorbeelden)

Legaliteit, Rechtmatigheid

Correcte naleving van wetten, besluiten en van interne reglementen (‘due process’). Procedurele doelstelling

Ex ante goedkeuringsprocedures; dossierscreening; speciale rapporten over conformiteit aan regels; legale inspectie; tuchtprocedures; ombudsdienst; jurdische klachten; vakbondsoptreden

Rechtvaardigheid Gelijkheid (‘equity’)

Gelijke behandeling van gebruikers. Procedurele doelstelling

Inspectie, ombudsdienst, gebruikersinformatie, juridische klachten

Zuinigheid

Minimalisatie van uitgaven voor/kosten van inputs, nodig voor het uitvoeren van een bepaalde activiteit. Kan zowel een procedurele als een substantieve doelstelling zijn.

Ex ante goedkeuringsprocedures of regels inzake aankoopmanagement (als neveneffect van rechtmatigheid); begroting en begrotingscontrole; kostenanalytische boekhouding; competitie tussen organisationele eenheden of publieke of private organisaties

Efficiëntie

Maximalisatie van outputs t.o.v. ingezette inputs. Minimalisatie van inputs t.o.v. geleverde outputs. Te maken met substantieve doelstelling

Prestatiebegroting, kostenanalytische boekhouding; prestatiemeetsystemen; competitie tussen organisationele eenheden of publieke of private organisaties

Effectiviteit

Maximalisatie van effecten t.o.v. ingezette outputs. Minimalisatie van outputs t.o.v. geleverde effecten. Te maken met substantieve doelstelling

Management by Objectives; effect- en prestatiemeetsystemen; programma-evaluatie; en beperkte competitie tussen publieke instellingen.


Kosteneffectivi-teit

Maximalisatie van effecten t.o.v. ingezette inputs. Minimalisatie van inputs t.o.v. geleverde effecten. Te maken met substantieve doelstelling

Effectenbegroting, kostenanalytische boekhouding; effectmeetsystemen; competitie tussen organisationele eenheden of publieke of private organisaties

Kwaliteit (responsiviteit)

Aandacht voor problemen, noden en vragen van cliënteel.

Klantenbevragingen; klantentevredenheidsmetingen; ombudsdienst, competitie
  1   2   3


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2016
stuur bericht

    Hoofdpagina