Kenmerk: 2008-1704 MvdM/rk



Dovnload 0.81 Mb.
Pagina1/9
Datum22.07.2016
Grootte0.81 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9







Ministerie van OCW
Onderzoek vermogenspositie van het primair onderwijs







Kenmerk: 2008-1704 MvdM/rk










7 juli 2008


  1. Inhoud





Samenvatting 3

1Inleiding 10

2Aanwezig vermogen in de PO -sector 17

3Financieringsfunctie van het eigen vermogen 23

4Bufferfunctie van het eigen vermogen 38

5Aanwezig versus benodigd vermogen 52

ADefinities en uitgangspunten 60

CVervangingswaarde materiële vaste activa 62

DRisicodekkingsbronnen 63

ERisicoselectie 65

FBegeleidingscommissieleden en onderzoekers 72

GRisicopercentage leerlingenfluctuaties 73



HInterviewlijst 74



Samenvatting

      1. Vraagstelling: benodigd en aanwezige vermogen, verschil daartussen en modelmatig bepaalde boven- en ondergrens





  1. Door de invoering van het jaarverslag in het Primair Onderwijs, ontstaat voor het eerst inzicht in de omvang van de resultaten en vermogens van schoolbesturen in deze sector. Het ministerie van OCW wil kunnen vaststellen of het eigen vermogen aan de ene kant niet zo hoog is dat besturen de beschikbare middelen onvoldoende besteden aan hun primaire taak, en aan de andere kant niet zo laag dat schoolbesturen mogelijk op termijn moeilijk in staat zijn om noodzakelijke investeringen te plegen en tegenvallers op te vangen. In dat kader heeft het ministerie van OCW aan PricewaterhouseCoopers (PwC) gevraagd onderzoek te doen naar de vermogenspositie per einde 2006 van de schoolbesturen in de sector Primair Onderwijs.



  2. Aan PwC is begin 2008 gevraagd in kaart te brengen:

  • Hoeveel eigen vermogen hebben schoolbesturen nodig voor het plegen van investeringen en het opvangen van tegenvallers?

  • Hoeveel eigen vermogen is aanwezig bij schoolbesturen om daarvoor in te zetten?

  • Wat is het verschil tussen het benodigde en het aanwezige eigen vermogen?

  • Wanneer is bij schoolbesturen mogelijk sprake van te hoog of te laag eigen vermogen?



  1. Wij hebben het onderzoek, gelet op de meegegeven randvoorwaarden, uitgevoerd op basis van bestaande documentatie1 en op interviews met deskundigen in de sector. Of en in hoeverre de huidige normen van lumpsumbekostiging toereikend zijn, is geen onderwerp van dit onderzoek geweest. Aanpassing van die normen zal uiteraard van invloed zijn op de hoogte van de bekostiging en dus ook op het benodigde eigen vermogen.
      1. Verschil benodigd en aanwezige vermogen is gering, volgens de beste benadering en gegeven de onzekerheden en de aannames





  1. Het aanwezige vermogen zoals dat blijkt uit de jaarverslagen bedraagt circa EUR 2,4 miljard en het benodigde vermogen ramen wij op grond van onze berekeningen op circa EUR 2,3 miljard. Het verschil is ongeveer EUR 100 miljoen. Dit bedrag is de beste benadering die gegeven de onzekerheden en de aannames is te maken.



  2. De belangrijkste onzekerheid betreft de omvang van de zogenoemde (onderhouds)inventaris zoals stoffering, linoleum en tussenwanden en dergelijke. Deze zijn meestal niet in de balans opgenomen. Ware dat wel het geval geweest dan zou het aanwezige vermogen hierdoor enkele honderden miljoenen euro hoger hebben kunnen zijn.

  3. Op dit moment ontbreken bovendien gegevens over meerdere jaren over de spreiding van de investeringen in materiële vaste activa. Spreiden de schoolbesturen de investeringen beter, dan neemt het benodigde vermogen af. Omdat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de feitelijke spreidingsmogelijkheden, zijn die enigszins voorzichtig geschat.



  4. Een gezonde maar niet te ruime vermogenspositie vraagt om een goed ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige investeringsplannen. In de berekening van de aan te houden risicobuffer is verondersteld dat het financieel management op voldoende niveau is. Tot dat moment is bereikt, zijn in de overgangsperiode tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar.



  5. Wanneer het aanwezige vermogen als gevolg van de niet in de balans opgenomen onderhoudsinventaris werkelijk hoger zou zijn, is de verwachting dat als schoolbesturen die ruimte in de komende jaren niet inzetten voor investeringen ten behoeve van de kwaliteit van het onderwijs, de geconstateerde EUR 100 miljoen in de komende jaren eerder zal toenemen dan afnemen.

    1. Aan het slot van deze samenvatting gaan wij nader in op de berekeningsgrondslagen en de onzekerheden die bij de interpretatie daarvan in acht moeten worden genomen.




      1. Benodigd vermogen voor financiering- en bufferfunctie ramen wij op circa 2,3 miljard euro





  1. Om te kunnen ramen wat het benodigde vermogen zou moeten zijn, hebben wij berekend:

  • welk bedrag nodig is voor de financiering van investeringen in materiële vaste activa (financieringsfunctie)2;

  • welk bedrag nodig is voor het opvangen van tegenvallers (bufferfunctie);

  • welke andere middelen dan eigen vermogen voor handen zijn als financieringsbron.



  1. De uitgangspunten die wij hebben gehanteerd, zijn ontleend aan een eerder voor universiteiten ontwikkeld en voor dit doel gespecificeerd model3. Een belangrijk uitgangspunt daarvan is dat het eigen vermogen bedoeld is voor de financiering van alle investeringen onder aftrek van andere relevante structurele financieringsbronnen (vreemd vermogen) die hiervoor aangewend kunnen worden.



  2. Als we dit model volgen, dan ramen wij het totale benodigde eigen vermogen dat voor de financiering- en bufferfunctie nodig is per einde 2006 op EUR 2,30 miljard en het totale vermogen op EUR 2,83 miljard. Met dat vermogen is een bedrag van EUR 783 miljoen gefinancierd in materiële vaste activa, EUR 1,147 miljard is beschikbaar in de vorm van liquiditeiten voor toekomstige (vervanging-) investeringen in materiële vaste activa, EUR 68 miljoen voor financiële vaste activa4 en EUR 589 miljoen aan liquiditeiten is beschikbaar als een buffer voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers. Daarnaast is een bedrag van EUR 241 miljoen gereserveerd als een private bestemmingsreserve.

tabel 1: Benodigd vermogen voor sector PO volgens het vermogensmodel Koopmans


Functie

Specificatie


Bedrag in miljoenen euro’s

Financieringsfunctie

75% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa (op basis van indeling van de schoolbesturen naar vijf omvangcategorieën)


1.930


(waarvan 783 al aanwezig als

materiële vaste activa en 1.147 bedoeld voor investeringen)


Financiële vaste activa exclusief effecten


68

Private bestemmingsreserves (ter financiering van niet door Rijk bekostigde middelen)

241


Bufferfunctie

Benodigd bedrag voor opvang van risico’s


589



Totaal benodigd vermogen





2.828

Af: andere middelen dan eigen vermogen waarmee financiering mogelijk is


Permanente voorzieningen


-496

Egalisatierekening

-20

Schulden op lange termijn

-13


Totaal benodigd voor financiering en buffer

2.299
      1. Hoe zijn wij ertoe gekomen om de financieringsbehoefte voor de vervanging van materiële vaste activa te bepalen op een percentage van 75% van de vervangingswaarde van die activa?





  1. Aan het gehanteerde model ligt de gebruikelijke veronderstelling ten grondslag dat de aanwezige materiële vaste activa gemiddeld halverwege de levensduur voor vervanging zitten. De boekwaarde van deze materiële vaste activa is dan per definitie gemiddeld nog maar de helft van de oorspronkelijke aanschafwaarde.



  2. Echter op het moment van vervanging dienen voldoende liquiditeiten uit de afschrijving opgebouwd te worden om nieuwe vaste activa aan te schaffen. In het kasstelsel werd er daarom traditioneel in de PO- sector naar gestreefd om naast deze 50% van de aanschafwaarde, de overige 50% in de vorm van liquiditeiten aan te houden. Volgens dit inzicht dacht men een eigen vermogen van 100% van de aanschafwaarde van alle materiële vaste activa nodig te hebben.



  3. Uitgangspunt bij de invoering van lumpsumfinanciering en het baten/ lastenstelsel is echter de verwachting dat schoolbesturen hun investeringen in de tijd spreiden. Jaarlijks geven zij maar een beperkt deel uit, er zal nooit de volledige 100% van de vervangingswaarde in 1 jaar nodig zijn. Grotere instellingen kunnen uiteraard gemakkelijker spreiden dan kleine, maar ook kleine schoolbesturen spreiden hun investeringen. Hoe gelijkmatiger de vervangingsinvesteringen kunnen worden gespreid, hoe lager het percentage dat permanent nodig is voor de financiering.



  4. Het percentage dat de schoolbesturen in de praktijk hanteren, is helaas niet exact te achterhalen. De beschikbare gegevens waren daarvoor niet toereikend en onvoldoende exact. Bovendien hadden ze – als ze al bekend waren - betrekking op één jaar, terwijl voor een goede berekening een meerjarig perspectief nodig is (een eenmalige bijzondere situatie kan immers het beeld vertekenen). Voor de meeste schoolbesturen ligt het percentage aan te houden eigen vermogen tussen 50% en (bijna) 100% van de vervangingswaarde. In uitzonderlijke gevallen zal het eigen vermogen tijdelijk die grenzen kunnen passeren.



  5. Gekozen is om dit percentage te differentiëren naar grootte van het schoolbestuur – hoe kleiner het schoolbestuur (die niet gemakkelijk investeringen kunnen spreiden), hoe hoger het percentage. Om de effecten op schoolgrootte tot uitdrukking te brengen hebben wij de schoolbesturen ingedeeld naar vijf omvangcategorieën, gebaseerd op de meest objectieve maatstaf: de hoogte van de bekostiging. De middelste categorie hebben wij op 75% gesteld. Omdat het aandeel van de grootste besturen in de totale bekostiging en materiële vaste activa veel groter is dan het aandeel van de kleinste besturen, is het gewogen gemiddelde percentage voor alle schoolbesturen uitgekomen op 62%.



  6. In een later stadium kan mogelijk op basis van aanvullende gegevens een betere benadering worden gemaakt. Of dat zal leiden tot een ander percentage, is niet zeker.
      1. Bufferfunctie is nodig voor het opvangen van risico’s




  1. De geraamde risicobuffer heeft, zoals eerder opgemerkt, als functie het (tijdelijk) opvangen van onverwachte tegenvallers in de exploitatie. Deze buffer is berekend door de twee belangrijkste elementen in het risicoprofiel van schoolbesturen te kwantificeren, namelijk een terugval in het leerlingenaantal en het afwikkelen van arbeidsconflicten. Voor vele overige risico’s samen hebben we een restbuffer geraamd. De totale risicobuffer komt uit op circa 7% van de rijksbekostiging.
      1. Schoolbesturen buiten de modelmatig bepaalde boven- en ondergrens




  1. Wij kwalificeren het eigen vermogen van schoolbesturen als “laag”, wanneer zij (naast de risicobuffer) een eigen vermogen hebben van minder dan 50% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa. Als het eigen vermogen van schoolbesturen meer dan 100% van de vervangingswaarde is, kwalificeren wij dat als “hoog”. De vervangingswaarde wordt berekend op basis van de Materiële Instandhoudingbijdrage van het ministerie van OCW (zie bijlage B).



  2. Met in achtneming van deze uitgangspunten, blijkt per einde 2006 27% van de schoolbesturen over een “laag” eigen vermogen te beschikken en 16% van de besturen hoog. De resterende 57% van de scholen heeft een eigen vermogen dat binnen deze grenzen valt. Opmerkelijk is het dat kleine besturen relatief veel voorkomen in zowel de “laag” als in de “hoog” categorie. Een eenduidige verklaring is niet voorhanden.



  3. Het valt op dat schoolbesturen voor Speciaal Basis onderwijs (SBO) en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs ((V)SO) vaker boven de bovengrens komen dan het reguliere Basis Onderwijs (BO). Wellicht geldt daar echter een specifiek risicoprofiel of gelden andere bijzondere omstandigheden. Daarom is voor deze onderwijstypen nader onderzoek nodig om tot een gefundeerde boven- en ondergrens te komen.



  4. Binnen het reguliere BO komen openbare besturen en besturen voor algemeen bijzonder onderwijs vaker onder de ondergrens dan besturen op religieuze grondslag.



  5. De modelmatig bepaalde grenzen zijn nadrukkelijk niet meer dan een indicatie voor de boven- en ondergrens. Of een laag eigen vermogen voor een schoolbestuur betekent dat er ook daadwerkelijk te weinig eigen vermogen is om de continuïteit te kunnen waarborgen, ligt vooral aan de specifieke omstandigheden waarin het bestuur verkeert.



  6. Er zijn dan verschillende vragen die moeten worden beantwoord.

    - Wat is de oorzaak van het relatief lage eigen vermogen?


    - Hoe hoog zijn de urgente investeringsbehoeften van het bestuur?
    - Hoe zit het met het risicoprofiel van dit bestuur?
    - Hoe gaat het bestuur om met de spreiding van investeringen?
    - Wat is het perspectief op herstel?
    Het schoolbestuur moet in het jaarverslag over de specifieke situatie verantwoording afleggen. Dit kan niet op basis van macroanalyses worden beoordeeld.



  7. Ook aan de bovenkant van de modelmatig bepaalde bovengrens geldt dit. Het overschrijden van de bovengrens hoeft niet altijd te betekenen dat een bestuur meer geld zou kunnen besteden aan het onderwijs en de zorg aan leerlingen. Vragen die daarvoor beantwoord moeten worden zijn:
    - Zijn er risico’s aanwijsbaar die een relatief hoog vermogen rechtvaardigen?
    - Wat is de oorzaak van het hoge eigenvermogen?
    - Wat zijn de plannen en wat is het perspectief?
    Ook hier moet het bestuur in het jaarverslag uitleg geven en is een macroanalyse niet toereikend.
      1. Onzekerheden inherent aan het niet representatieve karakter van het boekjaar 2006


  1. De gepresenteerde cijfers kennen zoals gesteld vrij ruime onzekerheidsmarges.



  2. Allereerst was 2006 het eerste jaar dat alle schoolbesturen in het PO een jaarrekening moesten opstellen op basis van het baten/lastenstelsel. Uit interviews met betrokkenen waaronder bestuurders van schoolbesturen komt een beeld naar voren dat de verslaggevingrichtlijnen voor het PO in de praktijk soms sterk uiteenlopend zijn geïnterpreteerd.



  3. Dit is overigens een niet ongebruikelijk verschijnsel in een sector waar voor het eerst wordt gerapporteerd op basis van een nieuw, sterk afwijkend, verslaggevingstelsel. Omdat er in het PO circa 1400 besturen actief zijn, is het praktisch onmogelijk om de onzuiverheden die hieruit voortkomen in een vermogensonderzoek als het onderhavige voldoende betrouwbaar te corrigeren.



  4. De mogelijke vertekening door interpretatieverschillen richt zich vooral op de post materiële vaste activa die in de balans is opgenomen.



  5. In 2006 activeerden de meeste schoolbesturen een belangrijk deel van hun materiële vaste activa niet. Het betreft hier vooral (onderhoud)inventaris die aard- en nagelvast in scholen is geplaatst zoals stoffering, schoolborden en dergelijke5. De waarde daarvan en tevens van het gerapporteerde eigen vermogen is dan te laag. Hoeveel te laag kan niet betrouwbaar worden geschat zonder omvangrijk nader onderzoek, maar een bedrag in de ordegrootte van enkele honderden miljoenen euro lijkt realistisch.



  6. In de twee jaren voordat de stelselomslag van declaratiegewijze financiering naar lumpsum bekostiging werd ingevoerd, lijken scholen terughoudend geweest met investeren. De voor investeren benodigde liquide middelen zijn daardoor op een hoger niveau dan nodig zou zijn bij een meer evenwichtige spreiding van investeringen in de loop van de tijd. Tegen die achtergrond mag verwacht worden dat in de jaren vanaf 2007 een inhaalslag te zien zal zijn.



  7. Andere vertekeningen zouden kunnen worden veroorzaakt door reeds afgeschreven activa waarvoor geen aanschafwaarde meer kan worden bepaald. Dit speelt vooral bij de openbare schoolbesturen die nog maar recent verzelfstandigd zijn. Voor het openbaar onderwijs geldt dat een groot aantal schoolbesturen dat recentelijk verzelfstandigd is geen volledig beeld hadden van de materiële vaste activa die men overgedragen heeft gekregen.



  8. Daarnaast bestaat onzekerheid over de vervangingswaarde van de materiële vaste activa en over de mate waarin schoolbesturen in staat zijn investeringen te spreiden. Daarmee kent het door ons gekozen financieringsmodel voor eigen vermogen op basis van vijf omvangcategorieën schoolbesturen een bandbreedte. Een variatie van 5% naar boven of naar beneden heeft een effect van EUR 129 miljoen op de raming voor het benodigde eigen vermogen.



  9. Een gezonde vermogenspositie vraagt om een goed ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige investeringsplannen. Het financieel management wordt in de berekening verondersteld op voldoende niveau te zijn. Veel schoolbesturen zijn nog maar net in de beginfase van een dergelijke professionaliseringslag. Tot het moment dat het financieel management op voldoende niveau is, zijn in de overgangsperiode tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar.



  10. Tegelijkertijd kan dus gezegd worden dat besturen die de planning en controlcyclus goed ingeregeld hebben, kunnen volstaan met een krappere vermogenspositie dan besturen die dat niet hebben. Een professionele aanpak van het financieel management kan buffervorming onnodig maken en dus zorgen voor meer ruimte om te investeren in de school.



  11. De uitkomst van dit onderzoek kent aldus onzekerheden die inherent zijn aan het niet representatieve karakter van het jaar 2006. Om de marges van onzekerheid in de tijd te verkleinen achten wij het raadzaam dit onderzoek in de eerstkomende jaren jaarlijks te herhalen.


  1   2   3   4   5   6   7   8   9


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina