Kenmerk: 2008-1704 MvdM/rk



Dovnload 0.81 Mb.
Pagina2/9
Datum22.07.2016
Grootte0.81 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

1Inleiding

      1. 1a Aanleiding tot het onderzoek


1Bij de invoering van de lumpsumfinanciering en het verplichte jaarverslag met ingang van 2006 hebben schoolbesturen in het Primair Onderwijs (PO) meer vrijheid gekregen bij de besteding van de rijksbijdrage die zij ontvangen van het ministerie van OCW.

2Het ministerie van OCW wil in dat kader inzicht verkrijgen in de vermogenspositie van de PO -sector. Dit inzicht kan verkregen worden aan de hand van de bij het CFI ingediende jaarrekeningen van de schoolbesturen.

3Het eigen vermogen van schoolbesturen vervult twee functies. Enerzijds dient het ter financiering van hun activa, waaronder materiële vaste activa, zoals apparatuur en inventaris, lesmethoden en meubilair- de financieringsfunctie.

4Anderzijds hebben schoolbesturen eigen vermogen nodig om onverwachte verliezen in hun exploitatie op te vangen; de zogenaamde bufferfunctie. Sinds de invoering van lumpsumbekostiging hebben schoolbesturen meer beleidsvrijheid. Deze extra vrijheid brengt ook een grotere verantwoordelijkheid en meer risico’s met zich mee.

5Anders dan vroeger kunnen schoolbesturen het prijsrisico van hun personeel niet meer declareren bij het ministerie van OCW. Om zich tegen dergelijke risico’s in te dekken zullen schoolbesturen mogelijk gaan streven naar vergroting van hun algemene reserve.

6 Het ministerie van OCW wil voorkomen dat schoolbesturen met publiek geld te grote reserves opbouwen of handhaven. Ook is het over het algemeen beschouwd, onwenselijk dat de vermogenspositie van schoolbesturen dusdanig krap is dat hun continuïteit in het gedrang komt. Omvang en samenstelling van het eigen vermogen van vergelijkbare schoolbesturen zouden idealiter geen al te grote verschillen mogen vertonen, en voor zover er grote verschillen bestaan moeten zij kunnen worden verklaard door relevante verschillen in financieringsbehoefte en/of risico’s.

7In verband met het bovenstaande heeft het ministerie van OCW aan Pricewaterhouse­Coopers de opdracht verleend om een uitspraak te doen over het op grond van de financierings­functie en de bufferfunctie benodigde vermogenspositie van schoolbesturen in het PO, zowel op macroniveau (voor de sector als geheel) als op microniveau (per bestuur). Aan de hand van deze uitspraak kan worden beoordeeld in hoeverre de actuele vermogenspositie van schoolbesturen groter of kleiner is dan de benodigde vermogenspositie. Het onderzoek is gebaseerd op de jaarrekeningen over 2006.

      1. 1b Doelstellingen van het onderzoek (conform opdrachtformulering)


8In het kader van de financieringsfunctie voor materiële vaste activa dient een uitspraak te worden gedaan over (1):

  1. de benodigde omvang van het eigen vermogen voor bestaande materiële vaste activa, gebaseerd op de uitgangspunten voor de bekostiging op macroniveau;

  2. de aan te houden besparingen (in de vorm van liquide middelen en/of beleggingen) voor de toekomstige vervanging van de materiële vaste activa, gebaseerd op de uitgangspunten voor de bekostiging op macroniveau.

9Voor het verkrijgen van een gefundeerde verwachting over de bufferfunctie van het eigen vermogen wenst het ministerie van OCW opstelling van (2):

  1. een landelijk gemiddeld risicoprofiel; dat wil zeggen een landelijk gemiddeld beeld van relevante risicovariabelen en de vertaling daarvan in een benodigde risicoreserve;

  2. risicoprofielen onderscheiden naar schaal, regio’s en bekostigingsaspecten; dus inzicht in de mate waarin uiteenlopende schoolbesturen blootstaan aan uiteenlopende risico’s;

  3. op microniveau (schoolbestuur) op basis van een modelmatige benadering te hanteren boven- en ondergrens, waarmee per bestuur de actuele vermogenspositie kan worden geijkt ten opzichte van de verwachting.
      1. 1c Opzet en beperkingen van het onderzoek


10Voor het onderzoek is door het ministerie van OCW een Begeleidingscommissie ingesteld (zie Bijlage E), met als leden vertegenwoordigers van de directie Primair Onderwijs van OCW (2), de Audit Dienst OCW (1), de werknemersorganisaties (1), en de werkgeversorganisaties (PO -Raad, 2). De Begeleidingscommissie is met een frequentie van gemiddeld om de twee weken bijeen gekomen.

11Naast de begeleidingscommissie is voor de opstelling en toetsing van het hierna beschreven vermogensmodel gesproken met diverse deskundigen uit de sector. Er zijn interviews gehouden met schoolbestuurders, directeuren, financieel management, belangenorganisaties en administratiekantoren. Bijlage G bevat een lijst met geraadpleegde organisaties.


      1. 1d Actuele (gerapporteerde) vermogenspositie (H2)


12Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat overzichten van de huidige vermogenspositie van de PO sector. In dat hoofdstuk worden ook enkele actuele vraagstukken besproken die relevant zijn voor de interpretatie van de balanscijfers in het kader van dit onderzoek (verwachte effecten van de overgang van de eigen richtlijnen voor de jaarverslaggeving naar de bepalingen over de jaarverslaggeving in het Burgerlijk Wetboek en de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving, met voor OCW specifiek de RJ 660).

13Het is gebruikelijk om bij onderzoeken naar de vermogenspositie van een sector eerst na te gaan of de gegevens uit de jaarrekeningen over de actuele vermogenspositie van de betrokken instellingen in voldoende mate op dezelfde grondslagen zijn berekend en, als dat niet zo is, eerst een zekere mate van uniformering in de grondslagen uit te voeren.

14Voor het PO zou een dergelijke uniformering nog extra wenselijk zijn, omdat 2006 het eerste jaar is waarover alle besturen een jaarverslag volgens het baten lasten stelsel moesten opstellen. Het staat dan ook vast dat schoolbesturen in 2006 op diverse punten in de jaarrekeningen enigszins uiteenlopende berekeningsmethoden hebben gehanteerd.

15Desondanks is afgezien van een uniformeringslag, omdat het ondoenlijk is om van circa 1400 besturen balansposten opnieuw te berekenen. Dit onderstreept het belang van de nieuwe verslaggevingregels en het zorgt er tevens voor dat bij alle cijfermatige uitspraken uit dit onderzoek bovengemiddelde foutentoleranties moeten worden gehanteerd.

16Tevens zal in hoofdstuk 2 besproken worden hoe de dataset waarop dit onderzoek is gebaseerd tot stand is gekomen.

      1. 1e Benodigde vermogenspositie op basis van vermogensmodel


17In de gevolgde onderzoeksopzet bij het bepalen van de benodigde vermogenspositie is aansluiting gezocht bij het vermogensmodel dat in 1999 is gehanteerd bij de analyse van de vermogenspositie van universiteiten door de commissie Koopmans en in 2003 voor de HBO -sector door de commissie Smits.

18Uiteraard is de aanpak op onderdelen aangepast, om rekening te houden met de specifieke situatie van het PO. Zo is expliciet rekening gehouden met het gegeven dat schoolbesturen in het PO doorgaans geen gebouwen bezitten.

19Daarnaast kenmerkt de PO -sector zich door de schaalgrootte van schoolbesturen en een veel grotere verscheidenheid hierin. Ook dat gegeven is verwerkt in de aanpak.

20In de opdrachtformulering is het onderzoek beperkt tot drie balansposten, namelijk materiële vaste activa en liquiditeiten die met materiële vaste activa en risico’s samenhangen aan de actiefzijde van de balans en eigen vermogen aan de passiefzijde. Op die posten heeft dan ook het accent gelegen.

21Deze drie posten zijn echter normaliter niet met elkaar in evenwicht. Daarom moet voor een volledig sluitende vermogensbeschouwing ook naar de andere componenten van de balans worden gekeken. Dit is de kerngedachte achter het door de commissie Koopmans geformuleerde vermogensmodel.

22Met het oog daarop zijn voor het doen van een uitspraak over de benodigde vermogenspositie van schoolbesturen de volgende stappen doorlopen:



  1. Bepaling van het benodigde niveau van alle actiefposten van de balans (naast materiële vaste activa en liquiditeiten zijn dat voor schoolbesturen ook immateriële vaste activa, financiële vaste activa, voorraden en vorderingen).

  2. Bepaling van de ter beschikking staande passiefposten die naast het eigen vermogen ingezet kunnen worden voor de financiering van activa van schoolbesturen (naast eigen vermogen zijn dat tevens voorzieningen en niet-rentedragende schulden).

  3. Het verschil tussen de uitkomst van stap 1 en stap 2 is het benodigde eigen vermogen van schoolbesturen

  4. Vervolgens kan het feitelijk gerapporteerde eigen vermogen per ultimo 2006 worden vergeleken met het conform het vermogensmodel benodigde eigen vermogen per die datum (stap 3), op basis waarvan een uitspraak over een eventueel tekort of overschot kan worden gedaan

23Schematisch kan dit als volgt worden voorgesteld:


figuur a: Schematische weergave van de te verwachten (ofwel benodigde) activa en passiva versus de actuele (ofwel werkelijke) activa en passiva

      1. 1f Financieringsfunctie (H3)


24De benodigde financieringsfunctie (onderzoeksvragen 1a en b) is uitgewerkt in hoofdstuk 3 van dit rapport. Hierbij zijn de stappen 1 t/m 3 van het vermogensmodel gevolgd.

25Eerst is (stap 1) per activasoort bepaald in hoeverre de benodigde waarde zal afwijken van de per ultimo 2006 gerapporteerde waarde. Voor de balansposten materiële vaste activa, de liquiditeit en de effecten, zowel de kortlopende als de langlopende, is een afwijking aannemelijk.

26Van geen van deze actiefposten mag in de PO sector op voorhand worden aangenomen dat hun boekwaarde in de balans overeenstemt met de lange termijn behoefte aan deze middelen. Voor zover zich afwijkingen voordoen heeft dat uiteraard consequenties voor de benodigde omvang van de te financieren activa, en dus van de financieringsfunctie.

27De verwachting voor de materiële vaste activa wordt gebaseerd op de afschrijvingskostenvergoeding die deel uitmaakt de rijksbekostiging voor de Materiële Instandhouding (MI- budget). In het onderzoek is verondersteld dat deze afschrijvingskostenvergoeding up to date is.

28Vooruitlopend op hoofdstuk 3 kan alvast worden opgemerkt dat schoolbesturen vanuit een lange termijn perspectief tussen de 50% en 100% van de vervangingswaarde van hun activa op de balans moeten hebben staan, in een combinatie van boekwaarde van de materiële vaste activa en van zogenaamde spaarliquiditeit.

29Daarnaast worden andere vormen van benodigde liquiditeit uitgewerkt (zogenaamde buffer- en transactieliquiditeit).

30Vervolgens is, ook in hoofdstuk 3, stap 2 uitgevoerd. Schoolbesturen in het PO bezitten doorgaans geen eigen gebouwen. Zij beschikken daardoor niet over beleenbaar onderpand en zij hebben dus weinig mogelijkheden om hun activa met (rentedragend) vreemd vermogen (mede) te financieren.

31Ook ontvangen zij in hun bekostiging geen component voor rentekosten. Zij dienen hun activa, waaronder de materiële vaste activa daarom nagenoeg volledig met eigen vermogen en met uit de bedrijfsvoering voortkomende “gratis” vermogenscomponenten (voorzieningen en vlottende passiva zoals crediteuren) te financieren.

32De voorzieningen en vlottende passiva worden in de exploitatie voortdurend vernieuwd en mogen daarom als permanente financieringsbron worden beschouwd. Van de vlottende passiva mag worden aangenomen dat deze zich per ultimo 2006 op een representatief niveau bevonden; de verwachting is daar gelijk aan de in 2006 gerapporteerde waarde.

33Van de voorzieningen is dat minder zeker, maar voor de uit toe voeren vermogensvergelijking is dat irrelevant, zoals in hoofdstuk 3 nader zal worden beargumenteerd. Hoofdstuk 3 eindigt met stap 3, de berekening van het benodigde eigen vermogen (= uitkomst stap 1 -/ - uitkomst stap 2).


      1. 1g Bufferfunctie (H4)


34De bufferfunctie van het eigen vermogen is uitgewerkt in hoofdstuk 4, hoewel deze functie eigenlijk onderdeel is van de financieringsfunctie. Om te komen tot een landelijk gemiddeld risicoprofiel (onderzoeksvraag 2a) is een selectie gemaakt van potentiële risico’s aan de hand van bestaande risico-inventarisatie modellen uit de sector en interviews met vertegenwoordigers uit de sector (bestuurders, schooldirecteuren en sectorexperts).

35Gekozen is voor een aanpak om alleen de zwaarstwegende risico’s in het profiel op te nemen en dus afzonderlijk te kwantificeren en voor overige risico’s een gezamenlijk restrisico percentage te bepalen. Bij de kwantificering is gebruik gemaakt van een analyse van de werking van het bestaande lumpsum bekostigingsmodel (‘marginale analyse’) en van beschikbare sectorgegevens over relevante risicovariabelen.

36Hoewel de beschikbaarheid van sectorgegevens in het PO minder was dan tevoren verwacht, is voor sommige risico’s zoals leerlingenfluctuaties een relatief groot aantal waarnemingen beschikbaar (omdat het veld ca 1400 besturen kent, met ruim 7000 scholen onder hun gezag).

37Anders dan in veel andere vermogensonderzoeken konden deze waarnemingen worden gebruikt voor het bepalen van een statistisch gefundeerde zekerheidsmarge. Desondanks blijven de uitkomsten van de risicoanalyse per definitie onzeker, vooral de vaststelling van het restrisico.

38In de uitwerking van onderzoeksvraag 2b (risicoprofielen op microniveau) zijn schoolbesturen uiteindelijk alleen onderscheiden naar schaalgrootte. Over het algemeen staan kleinere besturen bloot aan meer risico’s dan grotere besturen, omdat bij kleinere besturen minder sprake is van onderlinge compensatie van risico’s.

39Zo blijken de leerlingenaantallen van grote schoolbesturen duidelijk stabieler te zijn dan de leerlingenaantallen van kleinere besturen. Dat komt omdat bij grote besturen de kans groot is dat een daling van het leerlingaantal op een deel van de scholen gecompenseerd wordt door een stijging van het leerlingaantal op het andere deel van de scholen. Om rekening te houden met het verschil in risico tussen grote en kleine schoolbesturen is een aantal bestuursklassen gedefinieerd, gebaseerd op de omvang van de rijksbekostiging per bestuur.

40De omvang van de rijksbekostiging is een betere indicator voor de grootte van een bestuur dan het leerlingenaantal, omdat daarmee ook rekening wordt gehouden met zaken als schoolgewicht, nevenvestigingen en dergelijke.

41Van het ontwikkelen van afzonderlijke risicoprofielen voor Speciaal Basisonderwijs (SBO)en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs ((V)SO) is uiteindelijk afgezien, omdat deze twee relatief kleine subsectoren (die gezamenlijk ca 16% van de totale rijksbekostiging uitmaken) een zeer grote diversiteit aan schooltypen en bekostigingsvoorwaarden kennen, terwijl het effect daarvan op macroniveau beperkt is. Voor uitwerking van risicoprofielen voor deze schooltypen is nader onderzoek noodzakelijk.

42De indeling naar bestuursklassen is overigens ook gebruikt bij de bepaling van de financieringsfunctie, omdat de investeringspatronen van grotere besturen stabieler zijn dan die van kleinere besturen (beschreven in hoofdstuk 3).

      1. 1h Vergelijking gerapporteerde met benodigde vermogenspositie (H5)


43In hoofdstuk 5 is het per ultimo 2006 gerapporteerde werkelijk vermogen van schoolbesturen vergeleken met het benodigde eigen vermogen, zowel op macro- als op microniveau.

44Op de uitkomsten is een gevoeligheidsanalyse toegepast, waarmee de gevoeligheid van de uitkomst voor wijzigingen in veronderstellingen c.q. inputgegevens kan worden aangegeven. Mede op basis van deze gevoeligheidsanalyse is rondom de benodigde vermogenspositie een bandbreedte bepaald. Besturen die zich buiten de bandbreedte bevinden verdienen extra aandacht.

45Het onderzoeksrapport wordt afgesloten met een interpretatie van de gevonden onderzoeksuitkomsten enkele suggesties voor vervolgonderzoek.




1   2   3   4   5   6   7   8   9


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina