Maatschappelijk ondernemer moet positie kiezen



Dovnload 29.55 Kb.
Datum17.08.2016
Grootte29.55 Kb.

Maatschappelijk ondernemer moet positie kiezen


George de Kam

Bijzonder hoogleraar maatschappelijk ondernemen met grond en locaties

Radboud Universiteit Nijmegen

www.ru.nl/fm/kam
Inleiding op het symposium ‘De burger als maat, de markt meester? Crisis en kansen voor maatschappelijk ondernemen met grond en locaties’ op 4 november 2009.
Wie de krantenberichten over woningcorporaties en zorginstellingen volgt komt maar zelden een positief bericht tegen: het lijkt er sterk op dat maatschappelijk ondernemen zijn glans en dynamiek verloren heeft.

Wie zich verder in de zaak verdiept ziet dat iedere situatie uniek is, maar dat neemt niet weg dat de vraag gerechtvaardigd is: zijn we met betrekking tot maatschappelijk ondernemen op de goede weg, en waar staan we dan nu?


Maatschappelijk ondernemen

Om daar iets over te zeggen moeten we het er eerst wel over eens zijn of er een weg is, en bij voorkeur ook een routekaart richting maatschappelijk ondernemen.

De werkdefinitie die ik bij mijn leerstoel hanteer geeft de volgende plaatsbepaling: maatschappelijk ondernemen is het bedrijfsmatig handelen van private organisaties die het als hun kerntaak zien om te voorzien in een maatschappelijke behoefte in de sfeer van sociale grondrechten en hun inkomsten voor een deel uit de markt halen.

Van een positieve ontwikkeling richting maatschappelijk ondernemen zou je dan kunnen spreken als steeds meer diensten in de samenleving door dit type organisaties geleverd worden, als ze dat goed doen en (daardoor) maatschappelijke waardering oogsten.

Afgelopen jaren overheerste institutionele debat: hoever mag zelfstandigheid gaan, wie gaat uiteindelijk over het geld, hoe maak je de zorgorganisaties meer gevoelig voor de markt en meer verantwoordelijk voor eigen keuzes in het vastgoed? Ik wil graag een paar observaties met u delen, waaruit ik de conclusie trek dat er in bepaalde opzichten sprake is van stagnatie in de ontwikkeling van maatschappelijk ondernemen, en dan afsluiten met enkele opmerkingen over hoe we verder kunnen gaan.
De zorg

Voor wat betreft de zorg wil ik me beperken tot het terrein waar ik me veel mee bezighoud, het vastgoedbeleid. Ziekenhuizen, verzorgingshuizen, verpleeghuizen, andere instellingen en woonvoorzieningen voor mensen met een handicap werden tot nu toe gebouwd onder een door de overheid gereguleerd stelsel. Dit vastgoed kon volgens daarvoor gestelde regels zonder risico door de instellingen op basis van hun toelating voor een x-aantal plaatsen of bedden geëxploiteerd worden. Cor Wagenaar zal straks voorbeelden laten zien van de gebouwen die onder dat stelsel tot stand zijn gekomen. Achteraf zeggen we dat dit te specifieke gebouwen heeft opgeleverd, sterk georiënteerd op de mogelijkheden van het benutten van de overheidsnormen van dat moment. Met weinig oog voor de dynamiek in de wensen van cliënten – die juist zo belangrijk zijn in de care waar de verblijfsfunctie essentieel is – en in zorgconcepten.


Functionele veroudering treedt snel in en de waarde verbrokkelt onder je handen. De inspanningen van een regulerende en financierende overheid en van bouwende en exploiterende instellingen hebben niet kunnen voorkomen dat een substantieel deel van de zorggebouwen kwalitatief onder de maat is, met als sprekend voorbeeld dat er nog steeds een aantal meerbedskamers in gebruik is in onze verpleeghuizen.

Instellingen willen al jaren meer bewegingsvrijheid bij de bouw, en in 2007 is beleid aangekondigd dat neerkomt op vergaande deregulering: instellingen krijgen een vast bedrag voor huisvesting per bed of plaats of cliënt, en daarvoor moeten ze naar eigen inzicht de huisvesting regelen. Een goede kans voor maatschappelijk ondernemen, instellingen kunnen zich nu gaan onderscheiden door de kwaliteit van hun vastgoed-aanbod. De praktijk is echter dat er sprake is van slepende onderhandelingen over de hoogte van de norm, van nog niet opgeloste overgangsproblematiek, van instellingen die op de valreep nog de grenzen van het gereguleerde stelsel hebben op gezocht of bewust overschreden, en van het temporiseren van bouwplannen. De markt gaat hier onmiskenbaar meer meester worden: inititatiefnemers moeten zich er van verzekeren dat hun gebouwen te financieren zijn omdat deze voldoende toekomstwaarde hebben. Instellingen moeten dus hun afwegingen op een andere manier gaan maken. Het zet de deur open naar het realiseren van gebouwen waarin dezelfde zorg in ruimtes met verschillende verblijfskwaliteit wordt geleverd, en dat is een stap vooruit in de richting van de burger als maat. Want hoewel er nooit - en zeker nu nog niet – sprake zal zijn van een ‘normale’ markt voor verblijf met zorg, leidt een grotere differentiatie in verblijfskwaliteit wel degelijk tot mobiliteit, en dus tot extra beloning in enigerlei vorm voor organisaties die daar goed in zijn. Cliënten en hun verwanten maken – hoe beperkt het aanbod in concrete situaties ook is – toch keuzes, en misschien is het effect van vastgoedkwaliteit op de selectie van personeel nog wel veel belangrijker: personeel kan gemakkelijker met de voeten stemmen dan cliënten. Tegelijk is er ook sprake van een pas op de plaats in de beleidsontwikkeling, want de oorspronkelijke gedachte om bij deze ontwikkeling naar maatschappelijk ondernemen ook investeringen van particulier kapitaal te betrekken – dus niet alleen in de vorm van leningen, maar ook in de vorm van risico-dragende participatie - wordt door de staatssecretaris niet meer aangehangen. Inmiddels is het een gevleugeld woord dat we geen behoefte hebben aan cowboys in de zorg. Maar is dat niet wat te gemakkelijk, omdat het ook nieuwe mogelijkheden voor maatschappelijk verantwoord investeren in de zorg blokkeert?.


Corporaties

Ook in de corporatiewereld leek de lijn met vallen en opstaan toch te leiden tot een steeds zelfstandiger, zelfregulerende branche – die zich niet langer als ‘sector’ wenste te definiëren - in het maatschappelijk ondernemen voor wonen. Maar er kwamen kinken in de kabel, met als dramatisch hoogtepunt het mislukken van een centraal akkoord over de financiële bijdrage van het collectief van de corporaties aan de investeringen in wat we zijn gaan aanduiden als ‘Vogelaarwijken’. Al eerder waren de tekortschietende mogelijkheden voor publieke aanbodsturing aangemerkt als weeffout in de bruteringsoperatie.



Lokaal overheerst en overheerste de tevredenheid over het gedrag van corporaties, maar de Tweede Kamer oriënteerde zich op afroming van overschotten voor centraal geformuleerde beleidsdoelen (mogelijk zelfs buiten de volkshuisvesting), en op een bepaalde mate van herregulering. Helaas was er een scala aan missers, schandalen of op zijn minst niet goed gemotiveerde investeringsbeslissingen van corporaties die de overhand hebben gekregen in de beeldvorming, en daar kan de goedwillende meerderheid van de corporaties weinig aan doen. Daarom is het heel belangrijk dat er gewerkt wordt aan verbetering van het integriteitsbeleid, onder andere in de sfeer van vastgoedtransacties.
Het beeld dat corporaties geld genoeg hebben is nog steeds dominant. Maar het komt in steeds mindere mate overeen met de realiteit, de solvabiliteit neemt volgens de laatste cijfers van het Centraal Fonds de komende jaren af.. Een van de oorzaken is een kleine 300 miljoen negatief effect van de integrale heffing van Vennootschapsbelasting, en ook de tegenvallers in verkoop van bestaande en nieuwe woningen hakken er in. Als bedrijfsresultaten tegenvallen als gevolg van verspillingen is een verwijt op zijn plaats, maar als er sprake is van een hoog aandeel onrendabele investeringen met een maatschappelijk nuttig effect, dan bewijst het alleen maar dat corporaties hun werk goed doen.. Sommigen corporaties lijden verliezen in treasury, nu blijkt dat instrumenten die voordeel opleveren bij hoge of stijgende rente, in hun tegendeel verkeer nu de rente daalt. En zij boeken verliezen op projectontwikkeling en grondbank, in sommige gevallen doordat corporaties te gemakkelijk meegegaan zijn met gemeentelijke ambities – vaak weer gekoppeld aan financiële afspraken met het rijk – om hoge aantallen woningen te bouwen, ook in situaties waar niet zeker (meer) is dat er kopers voor die producten zullen zijn. Al met al is de trend in vermogensontwikkeling van het collectief van de corporaties bij voorgenomen beleid inmiddels negatief.


Bron: CFV (2009) Sectorbeeld Voornemens Woningcorporaties 2009, pag 46
Als de tering meer naar de nering gezet moet worden, wat zijn dan de mogelijkheden? Moeten de maatschappelijke investeringen buiten de woningsfeer verminderd worden? Het betreft een relatief nieuw terrein waarop een tot nu toe groeiend deel van de investeringen van corporaties gericht wordt, en waar ook het nodige geïnvesteerd wordt in de ontwikkeling van instrumenten, zoals de Effectenarena 1en methodes om maatschappelijk en financieel rendement in balans af te wegen. De commissie Meijerink leek begin dit jaar de weg te effenen om hier te saneren, door dit type investeringen in de buitenste schil te plaatsen, waarvoor zou gelden ‘nee tenzij’. Als het alleen om hobby’s van bestuurders gaat, kan ik me dat wel voorstellen. En als het alleen om het beschermen van de financiële spankracht van corporaties gaat, zal de wal het schip keren op het moment dat huren verhoogd moeten worden om maatschappelijke voorzieningen in de wijk te betalen: dat vraagt immers eerder om herverdeling via belastinggeld, niet om een financieringsvorm waarbij bewoners van armere wijken zich aan hun eigen haren uit het moeras moeten trekken. Maar als we er van overtuigd zijn dat corporaties op dit vlak een belangrijke bijdrage leveren die integraal onderdeel uit maakt van 21e eeuws woningbeheer, dan is een balans in de benadering van de verschillende typen investeringen geboden. Gelukkig heeft ook minister van der Laan zich in die geest uitgelaten. Naar mijn opvatting is het niet wenselijk dat maatschappelijke investeringen aanpalend aan de woningen als eersten of enigen sneuvelen, terwijl corporatiegeld wordt aangewend voor het redden van verlieslijdende koopprojecten, of massale aanbieding van koopwoningen beneden de marktprijs zonder voldoende garanties dat waardestijging in de toekomst terug komt bij de corporatie, bij de samenleving.
Op het vlak van de governance is door minister van der Laan onmiskenbaar een nieuwe demarcatielijn getrokken met zijn ‘12-juni brief’. De toon houdt waardering in voor het werk van corporaties, maar tegelijk restauratie van oude verhoudingen. De corporaties (zonder dat de minister vindt dat het wezen van hun verhouding met de gemeente wordt aangetast, zo schrijft hij op pag 10) worden in hun beleid strakker gebonden aan de gemeente: zij moeten ‘met hun werkzaamheden naar redelijkheid bijdragen aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeenten waar zij werkzaam zijn.’ De oude formulering ‘neemt het gemeentelijk woonbeleid in acht’ was meer vrijblijvend. Er komen strakkere regels voor investeringen buiten de sfeer van woningen, en de minister stelt ook grenzen aan het lokale spel, wanneer de corporatie in samenspraak met gemeente en mogelijk huurdersorganisaties zou komen tot voornemens die strijdig zijn met de nationale of bovenregionale inzet in de volkshuisvesting, denk aan het niet huisvesten van statushouders of te forse nieuwbouwvoornemens in relatie tot het ruimtelijke beleid. (pag 11)

Mag je dit restauratie noemen?


Onder druk van politieke en maatschappelijke kenterende oordeelsvorming over corporaties zien we een aantal spraakmakende bestuurders het veld ruimen, om uiteenlopende redenen. Natuurlijk speelt hier ook de generatiewisseling een rol, en de materiële gevolgen daarvan zouden juist in deze tak van maatschappelijk ondernemen aanzienlijk kunnen zijn, omdat er naar verhouding veel ruimte is voor bestuurders. Ieder die – zoals ik zelf met veel fascinatie doe - op microniveau onderzoekt hoe corporaties en zorginstellingen hun koers bepalen ziet keer op keer dat de persoonlijke competenties en ambities van bestuurders grote invloed hebben. Een andere belangrijke tendens is dat Raden van Toezicht zich bewuster worden van hun rol en verantwoordelijkheid, zij worden voorzichtiger.
Wet Maatschappelijke Onderneming

Dit alles in afwachting van de mogelijke invoering van de wet op de

Maatschappelijke Onderneming, die in juli 2009 door minister Hirsch Ballin is ingediend. Deze regelt onder andere dat een maatschappelijke onderneming een belanghebbendenvertegenwoordiging moet hebben, die het recht heeft advies uit te brengen over belangrijke beslissingen, een toezichthouder mag voordragen, de rechter kan vragen een falende toezichthouder te ontslaan, en de ondernemingskamer kan vragen een onderzoek in te stellen naar het gevoerde beleid. Hoewel het niet per definitie zo is dat grotere invloed van stakeholders leidt tot betere investeringsbeslissingen afgemeten aan de maatschappelijke doelstellingen van de organisatie, is het voor de cliënten/huurders in de 'markt' die de corporatie bedient een goede zaak dat zij meer invloed krijgen op toezichtsniveau. Maar veel belangrijker dan zo’n oplossing op systeem-niveau is de vraag hoe corporaties er voor kunnen zorgen dat zij van hoog tot laag er op gespitst zijn in te spelen op de vraag van de huurders/bewoners in haar werkgebied, dat wil zeggen bottom-up vorm weten te geven aan vraaggerichtheid.

In het wetsvoorstel zien we ook dat maatschappelijke ondernemers onder voorwaarden de mogelijkheid krijgen om privaat kapitaal aan te trekken zonder dat deze investeerders als aandeelhouders de koers van de onderneming kunnen bepalen. Wel kunnen zij aanspraak maken op een aandeel in de winst van de investering die zij doen, en ook zij kunnen een commissaris voordragen. Door introductie van deze mogelijkheid zal een beperkte disciplinering door kapitaalverschaffers, door de markt, geïntroduceerd worden. Het blijft voor mij de vraag of dat wenselijk is, en of we niet in plaats daarvan betere verantwoordingsregels zouden moeten hebben. De koersbepaling moet immers maatschappelijk blijven, het probleem is vervolgens de efficiënte inzet van middelen. Een alternatief zou bestaan uit meer gedetailleerde regels voor verslaglegging – daarvan hebben we prachtige voorbeelden uit het verleden, zoals een voorgeschreven model voor de kostenverdeelstaat. Interessant is dat het CPB 2 de meest heilzame werking van dit soort instrumenten verwacht bij het interne toezicht: wat de Raad van Toezicht ziet, daar gaat zij zich ook een oordeel over vormen en het bestuur vragen om er rekening mee te houden. Onlangs heb ik introductie van een vergelijkbaar instrument bepleit voor de grondportefeuille van woningcorporaties.


Anti-cyclisch

Zien we dus de overheid een strakkere inkadering van corporaties regelen, (want de minister zal zich haasten om de wet Maatschappelijke Onderneming van toepassing te verklaren op alle corporaties, maar het is niet waarschijnlijk dat hij zijn bevoegdheden op grond van het BBsH daarvoor zal opgeven), zien we daarnaast een groeiende voorzichtigheid bij bestuurders en toezichthouders, tegelijk worden er veel meer eisen gesteld aan corporaties. De crisis doet een aanslag op besteedbare inkomens, starters hebben problemen, er is dus meer dan ooit de komende jaren behoefte aan het product en de diensten van corporaties. Hier kan zich gaan wreken dat ook de component van maatschappelijk ondernemen die ik in mijn werkdefinitie benoemde als ‘hun middelen voor een deel uit de markt halen’ onder druk komt te staan. Verkopen van bestaande woningen stagneren of brengen minder op, koopwoningen in de pijplijn worden niet of mondjesmaat verkocht. De markt wordt in toenemende mate meester over de bestedingsruimte van corporaties, in samenwerking met het Ministerie van Financiën. Liquiditeit staat bovendien onder druk door het – in de huidige economische omstandigheden – negatief effect van bepaalde treasury instrumenten. Toch zijn de burgers die van corporaties afhankelijk zijn dankzij het institutionele arrangement in Nederland voorlopig nog beter af dan menig buurland. Interessant in dit verband zijn buitenlandse voorbeelden waar de productie van sociale woningen (ook) niet meer gesubsidieerd wordt, maar volledig wordt gerealiseerd door het hanteren van ruimtelijke planningsbepalingen. Zoals de kwalitatieve locatie-eisen die wij sinds de zomer van 2008 ook in Nederland kennen. Momenteel wordt pijnlijk zichtbaar dat dit type instrumenten geen anti-cyclische werking kan hebben: de sociale productie stort in zodra de woningbouw voor de markt stagneert. Dit kan in de Nederlandse praktijk dank zij de inspanningen, eigen middelen en beleidsruimte van corporaties tot nu toe nog voorkomen worden, de afgegeven bouwvergunningen aan woningcorporaties blijven tot nu toe beter op peil dan die van marktpartijen en particulieren (bron: CBS).


Afgegeven bouwvergunningen in de eerste twee kwartalen:

Afgegeven bouwvergunningen eerste halfjaar

2007

2008

2009

Corporaties en gemeenten

310

268

313

Bouwers voor de markt

1341

1372

912

Particulier opdrachtgeverschap

3774

3876

2882

Een niet onbelangrijk terzijde: dat probleem van die cyclische koppeling treft op dit moment wel de instellingen in de zorg die volop bezig zijn met herontwikkeling van hun terreinen en daarbij afzet van marktwoningen hebben ingecalculeerd.


Hoe verder?

Ter afsluiting: het is een afgezaagd verhaal dat een crisis ook kansen biedt, en het gaat ook voor veel mensen die in hun bestaansmogelijkheden getroffen worden gewoon niet op. Voor organisaties en instituties ligt dat toch wat anders. Als vanzelfsprekende groei wegvalt, moet er intern orde op zaken worden gesteld, en komen strategische vragen op die alleen met een versterkte externe oriëntatie en gevoeligheid voor veranderingen in de omgeving kunnen worden opgelost. De volgende punten komen dan voor mij in beeld als het om maatschappelijk ondernemen gaat:



De maatschappelijke onderneming zal zich op haar eigen wijze met de samenleving moeten verhouden, op een bredere manier dan alleen in de leverancier – klant relatie. Alleen dan kan zij energie, draagvlak en middelen ook bij burgers zelf halen. Het gaat er om meer los te komen van de huidige situatie waarin de ondersteuning bij het wonen of de zprg die een maatschappelijke onderneming kan en moet bieden alleen op een heel beperkt aantal manieren door burgers benut kan worden. Bijkomend voordeel is dat maatschappelijke ondernemingen zich met zo’n zelfstandige directe lijn naar burgers ook wat meer los kunnen maken van de exclusieve bemiddeling van het publieke belang door de politiek.
De maatschappelijke onderneming zal gevoeliger worden voor de tucht van de markt, terwijl ze ook de mogelijkheden daarvan volop wil benutten zonder haar meerdoeligheid (zowel financieel als maatschappelijk rendement) prijs te geven. Dat vraagt om professionalisering in het omgaan met die meerdoeligheid. Spartaans zijn voor jezelf, en tegelijk royaal zijn voor de samenleving, alle mogelijkheden benutten om waarde te creëren, maar ook vechten voor een verstandige marktordening en waar nodig zo gericht mogelijke steun van de overheid. Want maatschappelijk ondernemen zal altijd geschraagd moeten worden door een bepaalde mate van collectieve herverdeling. De uitdaging is om daar steeds weer passende vormen voor te vinden.

1 Zie www.effectenarena.nl

2 Zie: Koning, P., van Leuvensteijn, M. and Meijer, A. (2008) Op zoek naar winst voor de maatschappelijke onderneming. Een economische analyse, Centraal Planbureau, Den Haag.





De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2019
stuur bericht

    Hoofdpagina