No. 222 Hoger beroep in het belastingrecht



Dovnload 321.28 Kb.
Pagina1/8
Datum23.08.2016
Grootte321.28 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7   8

Geschriften


van de Vereniging

voor


Belastingwetenschap




No. 222

Hoger beroep in het belastingrecht

Preadvies en bespreking van het preadvies

Kluwer


Hoger beroep in het belastingrecht

Preadvies

Mr. M.C.D. Embregts

Geschriften van de

Vereniging voor Belastingwetenschap

No. 222

Kluwer.Deventer.2004


Inhoud

Preadvies Hoger beroep in het belastingrecht

1 Inleiding 7

2 Het bestuursrechtelijk hoger beroep 9


2.1 Inleiding 9

2.2 Doeleinden van het bestuursrechtelijk hoger beroep 9

2.3 Object van geschil 13

2.3.1 Trechtermodel 14

2.3.2 Begrenzing object van geschil 15

2.4 Afsluiting 17

3 Het hoger beroep in fiscalibus 19

3.1 Inleiding 19

3.2 Aanleiding 19

3.3 In tweede instantie 22

3.4 Uitgangspunt 24

3.5 Object van geschil 27

3.5.1 Nieuwe gronden en argumenten 28

3.5.2 Interne compensatie 28

3.5.3 De vordering 31

3.5.4 Nevenvorderingen 34

3.6 Afsluiting 34

4 ‘Tijdwinners’ 36

4.1 Inleiding 36

4.2 Direct beroep 36

4.3 Prorogatie en/of sprongcassatie 37

4.4 Conclusie 39

5 Belastingrecht en bestuursrecht 40

Bespreking van het preadvies Hoger beroep in het belastingrecht

1 Openingswoord door de President van het

Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, mr. G.A.M. Stevens 45

2 Opening door de voorzitter, mr. F.W.G.M. van Brunschot 49

3 Inleiding door de preadviseur, mevr. mr. M.C.D. Embregts 50

4 Bespreking van het rapport door de debaters 54

5 Beantwoording van de debaters 81



6 Slotwoord door de voorzitter, mr. F.W.G.M. van Brunschot 83

1 Inleiding1

Hoewel het algemeen gevoelen was dat een tweede feitelijke instantie in belastingzaken niet langer kon uitblijven, was het lange tijd onzeker of deze tweede feitelijke instantie zou worden ingevoerd.2 Een werkgroep werd geformeerd ter advisering van de betrokken bewindslieden. Deze werkgroep liet geen twijfel bestaan over de vraag όf er een tweede feitelijke instantie moest komen: een concept-wetsvoorstel maakte onderdeel uit van haar rapport ‘In tweede instantie’.3 Minister Donner hield echter nog een financiële slag om de arm.4 In het antwoord van minister Zalm op vragen van het VVD-kamerlid Dezentjé Hamming wordt daar echter niet meer over gerept: gestreefd wordt om de tweede feitelijke instantie per 1 januari 2005 in te voeren.5

In dit preadvies wordt uitgegaan van het welslagen van dit streven. Aan de orde zal komen een aantal discussiepunten die verband houden met de invoering van een tweede feitelijke instantie. Meer in het bijzonder heeft het navolgende betrekking op vragen die nauw verbonden zijn met het hoger beroep. Kort zal ik stilstaan bij de functies van het hoger beroep om direct door te stoten naar de twee thema’s die ik respectievelijk meer uitgebreid en kort aan de orde wil stellen: object van geschil en ‘tijdwinners’.

De belangrijkste kwestie die onlosmakelijk met het hoger beroep verband houdt is die van het object van geschil, meer in het bijzonder de beperking daarvan. De teneur van het concept-wetsvoorstel is dat zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij het bestuursprocesrecht. Dit uitgangspunt onderschrijf ik van harte, maar niet als het gaat om de omvang van het geschil in hoger beroep. Van de jurisprudentiële beperkingen van het object van geschil in het bestuursrecht, ook bekend als de argumenten- en bewijsfuik of het trechtermodel, kan men in het belastingrecht beter verre blijven. Zeker als men ook in appèl de interne compensatie wil behouden.

Een nadeel van het invoeren van een tweede feitelijke instantie is dat als partijen alle instanties doorlopen het proces (nog) langer zal duren dan thans het geval is. Aan dit euvel kan ten dele tegemoet worden gekomen door het scheppen van mogelijkheden om een instantie over te slaan. Er zijn drie mogelijkheden, te weten direct beroep, prorogatie en sprongcassatie (respectievelijk het overslaan van bezwaar, beroep en hoger beroep). In het onderdeel ‘tijdwinners’ zullen alle drie de revue passeren.

Aan het slot van dit preadvies wordt de balans opgemaakt wat betreft de beoogde integratie van belastingrecht en bestuursrecht. Het ziet er naar uit dat de verdere uniformering van het fiscale procesrecht met het bestuursprocesrecht door de invoering van een tweede feitelijke instantie op zichzelf genomen geen grote bijdrage zal leveren aan de verdere integratie van deze rechtsgebieden. De invulling van het fiscale hoger beroep zal sterk afwijken van de invulling die de Afdeling bestuursrechtspraak daaraan heeft gegeven. Ook met de rechtspraak van de Centrale Raad zal het fiscale proces niet geheel in de pas gaan lopen. Op termijn echter zal het fiscale procesrecht een voortrekkersrol kunnen gaan vervullen als het gaat om de verdere uitbouw van het bestuursprocesrecht. Dat op rechtbankniveau het belastingrecht en het bestuursrecht samenkomen kan hierbij werken als een katalysator op de verdere ontwikkeling van het bestuursprocesrecht.

2 Het bestuursrechtelijk hoger beroep




2.1 Inleiding
De roep om een tweede feitelijke instantie in belastingzaken is reeds lang gehoord. Dat is niet verwonderlijk, aangezien met het hoger beroep een drietal doelen wordt gediend. Verwezenlijking van die drie doelen kan ook op de fiscale rechtspleging een positieve invloed hebben. De drie doelen die met hoger beroep kunnen worden nagestreefd zijn controle, herkansing en het bevorderen van de rechtseenheid en rechtsontwikkeling.
De controlefunctie en de herkansingsfunctie vertonen enige overlap, zij spruiten beide voort uit het idee ‘nieuwe ronde, nieuwe kansen’. De controlefunctie heeft primair betrekking op het oordeel van de rechter in eerste aanleg. Zijn uitspraak kan aan een hogere rechter ter beoordeling worden voorgelegd en de fouten die daarbij aan het licht komen, kunnen worden hersteld. De herkansingsfunctie ziet daarentegen niet primair op herstel van fouten door de eerste rechter, maar veeleer op herstel van misslagen die door partijen zijn gemaakt. Partijen kunnen in hoger beroep met nieuwe gronden, een nadere adstructie of aanvullend bewijsmateriaal komen. Verder krijgen partijen – ook met hetzelfde betoog – een tweede mogelijkheid de rechter van de juistheid van hun standpunt te overtuigen.
De derde functie van hoger beroep is de bevordering van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling. Deze functie speelt met name in het bestuursrecht, nu het oordeel van de hoger-beroepsrechter niet aan een hogere rechter kan worden voorgelegd. In het kader van het strafrecht, civiel recht en het fiscale recht lijkt deze functie minder van belang. De rechtseenheid wordt daar immers primair tot de taak van de cassatierechter gerekend.
In het navolgende zullen de drie functies van het hoger beroep nader worden beschouwd. Ik licht een en ander toe vanuit een bestuursrechtelijke invalshoek. De prioritering van de drie functies is nauw verwant aan de omvang van het geschil in hoger beroep. Het object van geschil is in het bestuursrechtelijk discours onderwerp van debat en verdient ook op deze plaats de aandacht. In het volgende hoofdstuk zal het fiscale hoger beroep worden beschouwd, waarbij een vergelijking tussen het belastingrecht en het overige bestuursrecht wordt getrokken.
2.2 Doeleinden van het bestuursrechtelijk hoger beroep
In het kader van de tweede evaluatie van de Awb is het bestuursrechtelijk hoger beroep uitgebreid tegen het licht gehouden. In het onderzoeksrapport is een belangrijk verband gelegd tussen de primaire functie van het hoger beroep en de omvang van het object van geschil. Voor wat betreft het object van geschil is van belang te constateren dat dit bij de controlefunctie de uitspraak van de eerste rechter is. Bij de herkansingsfunctie doet zich een aantal mogelijkheden voor. Geeft men de herkansingsfunctie ruim baan dan zou in hoger beroep een geheel nieuwe behandeling van het geschil mogelijk moeten zijn. Het is dan mogelijk om nieuwe gronden aan te voeren, ook tegen onderdelen van het besluit die in eerste aanleg niet zijn aangevallen. Ziet men het hoger beroep daarentegen als een voortbouwend appèl, dan kunnen zaken die in eerste aanleg niet aan de orde zijn gesteld ook niet meer in hoger beroep aan bod komen.

Wetgever

Verhoging van de kwaliteit van de rechtspraak was wat werd beoogd met het invoeren van het bestuursrechtelijk hoger beroep.6 Op twee manieren zou deze kwaliteitsverhoging worden bereikt. Aan de ene kant doordat het werk van de rechter in eerste aanleg wordt gecontroleerd. Aan de andere kant krijgen partijen de kans om fouten te herstellen. De herkansingsfunctie zoals de wetgever die voor ogen had was ruim en beperkte zich niet tot het object van geschil zoals dat in eerste aanleg was beperkt. Zo merkten de opstellers van de memorie van toelichting op, dat
‘het hoger beroep weliswaar is gericht tegen de bestreden uitspraak van de rechtbank, maar ook in hoger beroep staat de vraag centraal of het in eerste aanleg bestreden besluit al dan niet rechtmatig is.’7
Dit citaat illustreert dat als het aan de auteurs van het wetsvoorstel lag de herkansingsmogelijkheden in hoger beroep niet beperkt zijn tot het voortbouwen op de afbakening in eerste aanleg, maar dat ook nieuwe grieven tegen het onderliggende besluit kunnen worden ingebracht.

Rechtspraktijk

Bij de invoering van het bestuursrechtelijk hoger beroep was vooral een belangrijke rol voor de herkansings- en de controlefunctie voorzien. De rechtspraak laat echter een andere prioritering zien. De Centrale Raad van Beroep en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zitten daarbij niet op één lijn.8 Het belang dat aan de herkansingsfunctie wordt gegeven is de oorzaak van deze verdeeldheid. De discussie – die ook in de literatuur woedt – spitst zich met name toe op de vraag in hoeverre aan partijen een tweede kans moet worden geboden. De Centrale Raad biedt daartoe ruimere mogelijkheden dan de Afdeling bestuursrechtspraak. In interviews gehouden in het kader van de tweede evaluatie van de Awb werd een verschillende visie op het hoger beroep geventileerd.
‘De respondenten van de zijde van de Afdeling bestuursrechtspraak leggen daarbij de nadruk op de kwaliteitsverbeterende impuls van het bestuursrechtelijke hoger beroep. Doordat gericht gronden tegen een uitspraak in eerste aanleg worden aangevoerd, wordt deze uitspraak juist op die punten nog eens door een andere instantie tegen het licht gehouden. Ofschoon hier primair de controlefunctie in het geding is, wijzen deze respondenten erop dat deze praktijk naar hun mening in het bijzonder ook bevorderlijk is voor de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling.

Voor de respondenten van de zijde van de Centrale Raad van Beroep staat de herkansingsfunctie voorop. Dit is de belangrijkste functie voor de Centrale Raad. Dit neemt overigens niet weg dat ook belang wordt gehecht aan de andere twee functies. Al jarenlang neemt de Centrale Raad een belangrijke positie in op het gebied van rechtsontwikkeling en geeft hij sturing aan en corrigeert rechtbanken en bestuursorganen.’9


Als bij de respondenten van de Centrale Raad (2) en de Afdeling bestuursrechtspraak (3) nog de overige geïnterviewden (7) worden gevoegd blijkt dat de meerderheid van hen de herkansingsfunctie de minst belangrijke vindt.10 Het aantal respondenten is niet groot en de opvatting van bestuursrechtelijk Nederland zou ik er derhalve niet mee op één lijn willen stellen. Wel brengt het een opvallend gegeven aan het licht. Degenen voor wie de herkansing de belangrijkste functie is, zien de bevordering van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling als een afgeleide functie. Terwijl voor de respondenten die de rechtseenheidsfunctie voorop stellen, de herkansingsfunctie op de derde en dus laatste plaats komt.11 Die twee functies bevinden zich dus tegenover elkaar, als uitersten op een lijn. Zo gepresenteerd lijken de functies zich lastig te laten verenigen. In het geval de herkansingsfunctie op de laatste plaats komt, vindt herkansing slechts plaats voorzover dit past binnen de controlefunctie. Door de opstellers van het evaluatierapport (Widdershoven c.s.) wordt het standpunt van deze respondenten als volgt samengevat:
‘volledige herkansing is geen functie van hoger beroep, maar dient plaats te vinden binnen de bezwarenprocedure en de procedure bij de rechtbank. […] het is aan de hoger-beroepsrechters om (meer) sturing te geven aan de rechtspraak in eerste aanleg.’12
Op basis van deze gegevens kan geconcludeerd worden dat in het geval als primaire doelstelling van het hoger beroep wordt gekozen voor de bevordering van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling (die in wezen plaatsvindt door controle van de rechter in eerste aanleg), dit veelal ten koste gaat van de herkansingsfunctie.
Het is verder opvallend dat zowel de respondenten van de Afdeling bestuursrechtspraak als die van de Centrale Raad niet de rechtseenheidsfunctie voorop stellen. Dat deze functie als winnaar uit de bus komt moet kennelijk op het conto van de andere respondenten (waarvan er vijf uit de gelederen van de rechtbank en twee uit die van de advocatuur afkomstig waren) worden geschreven.

Ontbreken rechtseenheidsvoorziening

Bij de invoering van hoger beroep in het bestuursrecht werd over de rechtseenheidsfunctie niet gerept.13 Het voorstel dat de tweede instantie in bestuursrechtelijke geschillen zich beter zou kunnen beperken tot de beantwoording van rechtsvragen, hetgeen een bijdrage zou kunnen leveren aan de bevordering van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, werd nadrukkelijk van de hand gewezen. Uitdrukkelijk werd gekozen voor hoger beroep en niet voor cassatie:

‘De tweede instantie moet in onze visie een feitelijke instantie zijn. Mede in verband met de verwevenheid van feiten en recht is het uit de optiek van de rechtsbescherming en uit een oogpunt van doelmatige en effectieve rechtspraak wenselijk dat de administratieve rechter in tweede instantie zo nodig onderzoek kan doen naar de feiten.’14


Toch heeft de opstelling van de Afdeling bestuursrechtspraak ertoe geleid dat haar wel eens de dubieuze eer ‘halve cassatierechter’ ten deel viel.15 Met het uitkleden van de herkansingsfunctie is zij een soort ongeschreven grievenstelsel gaan hanteren en is de Afdeling bestuursrechtspraak zich in de praktijk allengs hoofdzakelijk gaan beperken tot bepaalde (rechts)vragen. Dat de Afdeling bestuursrechtspraak juist de bevordering van rechtseenheid en de rechtsontwikkeling naar zich heeft toegetrokken is wel te verklaren.
Een belangrijke reden daarvoor is dat ten tijde van het parlementaire debat over het hoger beroep het wetsvoorstel tevens voorzag in een rechtseenheidsvoorziening. Deze voorziening is er echter niet gekomen en ook de verwachting dat dit met de derde herziening van de rechterlijke organisatie zou gebeuren, is nog steeds niet ingelost.16
Rechtseenheid versus herkansing

Er was een taak blijven liggen op het terrein van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling en de Afdeling bestuursrechtspraak heeft deze taak op zich genomen. Hoewel het van wezenlijk belang is dat de hoogste rechter een dergelijke taak aan zich trekt, kunnen bij het korten op de herkansingsfunctie enige kanttekeningen worden gemaakt.


Zo is het niet onbelangrijk te onderkennen dat het in de eerste plaats gaat om de rechtseenheid binnen de eigen organisatie en in mindere mate om de afstemming tussen de verschillende bestuursrechtelijke terreinen onderling.17 In het laatste geval gaat het bovendien vooral om eenheid op het terrein van het procesrecht en het algemeen bestuursrecht. Als het gaat om de invulling van materiële normen blijft men doorgaans in het eigen straatje.18 De ventvergunning of de wijziging van het bestemmingsplan waarover de Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt heeft materieel niets van doen met geschillen waar de Centrale Raad competent is zoals het recht op een bijstandsuitkering of de rechtspositionele perikelen van een ambtenaar. Daar komt bij dat binnen het hoger beroep de rechtseenheidsfunctie en de herkansingsfunctie elkaar niet hoeven uit te sluiten. Zij kunnen heel goed samengaan: recht wordt gedaan in een concrete zaak en in overwegingen ten overvloede of door te werken met termen als ‘in beginsel’ kan aan de rechtsregel een geschiloverstijgende invulling worden gegeven.19

De soep wordt echter niet zo heet gegeten als zij wordt opgediend. Het is niet zozeer de rechtseenheidsfunctie die aan het beknibbelen op de herkansingsfunctie debet is. Voor de Afdeling bestuursrechtspraak is het hoger beroep primair bedoeld voor het controleren van het werk van de rechter in eerste aanleg. Deze insteek impliceert dat belanghebbende het in hoger beroep niet over een heel andere boeg kan gooien. De rechter in eerste aanleg treft dan immers geen verwijt. En in een dergelijk klimaat in hoger beroep gedijt ook de rechtseenheidsfunctie prima.



Controle of herkansing

Het focussen op de rechtseenheidsfunctie van het hoger beroep kan hier afleiden van de hoofdzaak: wat is de primaire functie van het bestuursrechtelijk hoger beroep volgens de hoogste bestuursrechters? Het verschil in benaderingswijze tussen de Centrale Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak schuilt niet in de rechtseenheidsfunctie: beide rechtscolleges bevorderen de rechtseenheid en rechtsontwikkeling. De primaire functie van het hoger beroep is voor de Afdeling bestuursrechtspraak controle van het werk van de rechter in eerste aanleg en bij de Centrale Raad staat het bieden van een tweede kans voorop. Bij het bieden van een tweede kans kunnen ook gronden tegen het oordeel van de eerste rechter worden aangevoerd. De herkansingsfunctie includeert als het ware de controlefunctie. Als echter controle het primaire doel is van hoger beroep, kunnen naast gronden die anderszins gericht zijn tegen het voorliggend rechterlijk oordeel, uitsluitend nog die gronden worden toegelaten die ook in eerste aanleg zijn opgevoerd. Het werkelijke verschil in benadering is dat de Centrale Raad meer ruimte geeft aan de herkansingsfunctie dan de Afdeling bestuursrechtspraak.



  1   2   3   4   5   6   7   8


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina