Richtsnoeren gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen



Dovnload 111.57 Kb.
Pagina1/3
Datum24.08.2016
Grootte111.57 Kb.
  1   2   3

Richtsnoeren gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen (comitologie onder Lissabon)


Vastgesteld in de ICER op 16 maart 2010. De richtsnoeren zullen verder worden aangepast als er meer duidelijk bestaat over de ontwikkelingen ten aanzien van delegatie en uitvoering.







1. Inleiding

Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kon de Raad op grond van artikel 202 van het EG-Verdrag voor de uitvoering van Europese rechtsregels bevoegdheden aan de Commissie verlenen. Dit wordt ook wel comitologie genoemd: het door de Gemeenschapswetgever overdragen van een



regelgevings,- uitvoerings,- of adviseringsbevoegdheid aan de Commissie, die daarbij wordt bijgestaan door een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten.
In de praktijk werd comitologie gehanteerd voor het vaststellen van zowel ‘zuivere’ uitvoeringsmaatregelen, bijvoorbeeld de uitwerking van (technische) details, als ‘quasi-wetgevende’ maatregelen, zoals het vaststellen van procedures of het uitwerken van uniforme voorwaarden. Dit is met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer mogelijk. Quasi-wetgevende handelingen worden gedefinieerd als gedelegeerde handelingen en kunnen niet langer via een comitéprocedure worden vastgesteld. Zij komen tot stand onder de voorwaarden van artikel 290 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU of Werkingsverdrag). Uitvoering van Europese wetgeving wordt geregeld in artikel 291 VWEU. Dit artikel vormt de basis voor ‘comitologie nieuwe stijl’.
Zowel de figuur van delegatie als die van uitvoering zijn bedoeld om wetgeving effectiever te maken. Doordat details op een lager niveau kunnen worden uitgewerkt, kunnen in wetgevingsinstrumenten als richtlijnen en verordeningen de wezenlijke onderdelen van een gebied worden geregeld. De mogelijkheid van delegatie en uitvoering maakt dus een sneller en flexibeler EU-wetgevingsproces mogelijk.
Doel van deze richtsnoeren is onderhandelaars bij basisbesluiten, nationale experts betrokken bij gedelegeerde handelingen en deelnemers aan comitologiecomités bewust te maken van de juridische uitgangspunten en afwegingskaders bij delegatie en uitvoering volgens de spelregels van Lissabon. Hierbij staat voorop dat telkens een balans moet worden gevonden tussen de noodzaak van een snel en flexibel Europees wetgevingsproces en de beginselen van democratische legitimatie, institutioneel evenwicht, transparantie en het nationaal criterium van het primaat van de wetgever. Deze richtsnoeren beogen houvast te bieden voor het vinden van die balans.
Hierbij is nog het volgende van belang. De ontwikkelingen ten aanzien van delegatie en uitvoering zijn nog verre van uitgekristalliseerd. Zo wordt er momenteel onderhandeld over de opvolger van het Comitlogiebesluit en is het (deels) nog onduidelijk hoe delegatiebepalingen in de praktijk zullen worden vormgegeven, mede omdat het EP nog geen formeel standpunt dienaangaande heeft ingenomen. Echter, gezien de vele vragen die op dit moment over dit onderwerp leven, is besloten om de richtsnoeren comitologie alvast voorzover mogelijk te herzien. Hierbij wordt zoveel mogelijk aangegeven wat nog in onderhandeling is en waar nog onduidelijkheden of moeilijkheden bestaan. Zodra er meer duidelijk bestaat, zullen de richtsnoeren worden aangepast. Neemt u bij vragen vooral ook contact op met de juridische afdeling van uw departement.
Achtereenvolgens zal worden ingegaan op het begrip delegatie (paragraaf 2), het begrip uitvoering (paragraaf 3), het Comitologiebesluit en de -procedures (paragraaf 4), de beslissing tot het overdragen van een delegatie of uitvoeringsbevoegdheid (paragraaf 5), de vormgeving van een gedelegeerde of uitvoeringshandeling (paragraaf 6) en de inhoud van een gedelegeerde of uitvoeringshandeling (paragraaf 7). Het Comitologiebesluit wordt in deze versie van de richtsnoeren nog nader besproken, omdat het Europees Parlement, de Raad en de Commissie hebben afgesproken dat dit besluit voorlopig nog van toepassing blijft.
2. Gedelegeerde handelingen (artikel 290 VWEU)
Er is met het Verdrag van Lissabon voor gekozen om een scheiding te maken tussen gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. De nieuwe figuur van de gedelegeerde handeling is vormgegeven in artikel 290 VWEU en geeft uitdrukking aan de quasi-wetgevende bevoegdheid van de Commissie: aan de Commissie kan de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van het basisbesluit. Let wel, het Verdrag van Lissabon creëert deze quasi-wetgevende bevoegdheid niet, ook onder het EG-Verdrag kon de wetgever de Commissie opdragen om quasi-wetgeving vast te stellen. Dit gebeurde echter op grond van comitologie, de Commissie werd dan bijgestaan door een regelgevend comité met toetsing (zie ook hieronder).
Een gedelegeerde handeling kan verplichtingen voor overheid en particulieren bevatten en kan tot nationale implementatie nopen, bijvoorbeeld wanneer het een gedelegeerde richtlijn betreft, die moet worden omgezet in nationale regelgeving. Net als bij het comitologie-systeem onder het EG-Verdrag is het dus van belang dat telkens een balans wordt gevonden tussen de noodzaak van een snel en flexibel Europees wetgevingsproces en de beginselen van democratische legitimiteit en transparantie.

De rechtsbasis voor het delegeren van bevoegdheden is artikel 290 VWEU, hetgeen als volgt luidt:



Artikel 290
1. In een wetgevingshandeling kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling.
In de wetgevingshandelingen worden uitdrukkelijk de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie afgebakend. Essentiële onderdelen van een gebied worden uitsluitend bij een wetgevingshandeling geregeld en kunnen derhalve niet het voorwerp zijn van bevoegdheidsdelegatie.
2. In de wetgevingshandelingen worden de voorwaarden waaraan de delegatie is onderworpen, uitdrukkelijk vastgesteld. Dit kunnen de volgende voorwaarden zijn:
a) het Europees Parlement of de Raad kan besluiten de delegatie in te trekken;
b) de gedelegeerde handeling kan pas in werking treden indien het Europees Parlement of de Raad binnen de in de wetgevingshandeling gestelde termijn geen bezwaar heeft aangetekend.

Voor de toepassing van het bepaalde onder a) en b) besluit het Europees Parlement bij meerderheid van zijn leden en besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
3. In de titel van de gedelegeerde handelingen wordt het bijvoeglijk naamwoord "gedelegeerde" toegevoegd.


Voorwaarden

De voorwaarden van artikel 290 VWEU zijn cumulatief, er is alleen sprake van gedelegeerde handeling als het gaat om een:


  1. niet-wetgevingshandeling

  2. van algemene strekking die

  3. niet-essentiële onderdelen van het basisbesluit

  4. aanvult of wijzigt.


Ad a: Onder het Verdrag van Lissabon wordt een onderscheid gemaakt tussen wetgevingshandelingen en niet-wetgevingshandelingen (zie ook paragraaf 5.1.1). Wetgevingshandelingen worden aangenomen door de wetgever (Raad en Europees Parlement (EP) of Raad alleen) op basis van een verdragsbepaling en bevatten de hoofdzaak van een bepaalde materie. Zij worden via de gewone of een bijzondere wetgevende procedure vastgesteld. Gedelegeerde handelingen, en ook uitvoeringshandelingen, worden gezien als niet-wetgevingshandelingen. Zij worden vastgesteld door de Commissie en zijn niet direct op het Verdrag gebaseerd, maar vinden hun rechtsbasis in secundaire wet- en regelgeving.
Ad b: Een gedelegeerde handeling kan niet een individueel besluit gericht tot bijvoorbeeld een of twee lidstaten betreffen.
Ad c: In het basisbesluit worden de belangrijkste, essentiële, elementen van een regeling neergelegd, de uitwerking daarvan wordt overgelaten aan de Commissie. Essentiële elementen kunnen niet gedelegeerd worden, maar kunnen alleen via een wijziging van het basisbesluit worden gewijzigd. Wat essentiële elementen zijn is Europeesrechtelijk niet exact ingevuld, maar wordt per geval bepaald (zie ook paragraaf 5.1.1).
Ad d: Onder wijzigen wordt ook verstaan het formeel wijzigen van het basisbesluit. Dit betekent dus dat de Europese Commissie de bevoegdheid kan krijgen om het basisbesluit zoals vastgesteld door de wetgever te wijzigen. Aanvullen betekent het toevoegen van nieuwe niet-essentiële voorschriften, waarbij de Commissie een zekere beoordelingsruimte heeft.
In artikel 290 VWEU wordt aangegeven dat in een wetgevingshandeling aan de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid kan worden verleend. Deze wetgevingshandeling kan door de Raad en het EP gezamenlijk zijn vastgesteld, of alleen door de Raad. Artikel 290 VWEU maakt geen onderscheid al naar gelang de te volgen wetgevingsprocedure.
Wat betreft de werkingssfeer van artikel 290 VWEU kan naar alle waarschijnlijkheid worden aangesloten bij het toepassingsbereik van comitologie onder het EG-Verdrag. Immers, de figuur van de gedelegeerde handeling vervangt samen met de uitvoeringshandeling het comitologie-systeem zoals dat in de afgelopen decennia is ontstaan. Comitologie was niet beperkt tot bepaalde beleidsterreinen, comitologie kon zelfs worden ingesteld in wetgeving betreffende de toenmalige tweede en derde pijler (het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken). Hier wordt er vanuit gegaan dat ook op elk beleidsterrein uit het Werkingsverdrag gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie kunnen worden overgedragen in wetgevingshandelingen. Als het echter gaat om het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is delegatie niet mogelijk. Op dit beleidsterrein kunnen immers op grond van artikel 24 lid 1 EU geen wetgevingshandelingen worden vastgesteld.
Hoewel de voorwaarden waaronder de wetgever een delegatiebevoegdheid aan de Commissie kan geven op grond van artikel 290 VWEU niet nader hoeven te worden uitgewerkt in bijvoorbeeld een verordening of een besluit, zoals bij uitvoering wel het geval is, heeft de Commissie een mededeling geschreven waarin een algemeen kader wordt geschetst.1 De mededeling is in bijlage 1 opgenomen. In de mededeling geeft de Commissie aan wat haar standpunten zijn ten aanzien van bijvoorbeeld de duur van de delegatie, betrokkenheid van nationale experts en het intrekkingsrecht en het recht van bezwaar van het EP en de Raad. Ook geeft zij modellen, ofwel standaardformuleringen voor artikelen in een basishandeling die gaan over gedelegeerde handelingen. Deze modellen zijn ook te vinden in bijlage 1. De Raad heeft in een verklaring aangegeven ingenomen te zijn met de mededeling van de Commissie.2 De verklaring is opgenomen in bijlage 2. Het EP heeft op het moment van schrijven nog geen formeel standpunt ingenomen over de mededeling van de Commissie.
Controle
Net als bij comitologie is er bij delegatie sprake van controle op de Commissie. Artikel 290 lid 2 VWEU biedt de wetgever de mogelijkheid om de bevoegdheid tot delegatie in te trekken en om bezwaar te maken tegen een maatregel die is vastgesteld op basis van de gedelegeerde bevoegdheid. Het EP besluit hierbij met een meerderheid van zijn leden, de Raad met een gekwalificeerde meerderheid. De wetgever kan beide mogelijkheden opnemen in wetgeving waarin delegatie voorzien is, maar dat hoeft niet. Het Europees Parlement is overigens van mening dat er naast deze mogelijkheden nog andere zijn, en dat de opties van artikel 290 lid 2 illustratief en niet limitatief zijn.
Intrekkingsrecht

De Raad of het Europees Parlement kunnen, als daarin voorzien is in het basisbesluit, de gedelegeerde bevoegdheid intrekken. De Raad of het Europees Parlement dient het intrekken van de gedelegeerde bevoegdheid wel te motiveren, zoals ook in de mededeling van de Commissie staat aangeven.


Recht van bezwaar

Als het Europees Parlement of de Raad bezwaar maakt tegen een gedelegeerde handeling kan deze handeling niet in werking treden. Het Europees Parlement of de Raad moet hun bezwaar tijdig laten weten aan de Commissie en het besluit tot bezwaar motiveren. Dit laaste om, in de woorden van de Commissie, te voorkomen dat zij voortgaat op de weg die tot bezwaren van het Europees Parlement heeft geleid.3 De Commissie kan dan een nieuw voorstel doen of afzien van het voorstel.




Betrokkenheid lidstaten

Op grond van artikel 290 VWEU hoeven lidstaten, behalve achteraf in de Raad, niet te worden betrokken bij de totstandkoming van gedelegeerde handelingen. Vanuit de logica van Lissabon is het aan de wetgever, de Raad of Raad en EP gezamenlijk, om de controle over de Commissie uit te oefenen, het is immers de wetgever die aan de Commissie de bevoegdheid heeft gegeven om zijn werk aan te vullen of te wijzigen. Zo bezien is er geen ruimte meer voor bijvoorbeeld een comitéprocedure bij de vaststelling van een gedelegeerde handeling.


Dit wil echter niet zeggen dat lidstaten geen invloed uitoefenen als het gedelegeerde handelingen betreft. Artikel 290 VWEU voorziet weliswaar niet expliciet in een rol voor nationale experts bij het tot stand komen van gedelegeerde handelingen, de Commissie onderkent wel het belang van het consulteren van deze experts. Met nadruk, de nationale experts hebben in deze dus slechts een louter adviserende rol. Zoals staat aangeven in haar mededeling over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU is de Commissie voornemens om bij de voorbereiding van gedelegeerde handelingen nationale experts systematisch te raadplegen in deskundigengroepen. In de eerdergenoemde verklaring van de Raad over de Commissiemededeling geeft de Raad aan dat groot belang wordt gehecht aan de toezegging van de Commissie dat zij in de voorbereidingsfase de deskundigen van de nationale autoriteiten van de verschillende lidstaten stelselmatig zal raadplegen. De betrokkenheid van nationale experts zal ook onderwerp worden van een evaluatie. In dit licht bezien geeft de Raad in de verklaring tevens aan dat het voornemen van de Commissie om gedelegeerde handelingen te vergezellen van een toelichting over de voorbereidende werkzaamheden als dienstig en noodzakelijk wordt beschouwd.

Het laatste woord over de betrokkenheid van deskundigen is op dit moment overigens nog niet gesproken. Uit de onderhandelingen over enkele lopende voorstellen blijkt dat de Raad wenst dat in de preambule van elke wetgevingshandeling waarin de Commissie een gedelegeerde bevoegdheid krijgt, een overweging wordt opgenomen over de betrokkenheid van de nationale experts. De Commissie kan zich daar echter niet in vinden omdat de nationale experts geen formele institutionele rol hebben. Hieruit vloeit voor de Commissie voort dat de betrokkenheid van nationale deskundigen niet in het wetgevingsvoorstel zelf kan worden benoemd. Ook is gebleken dat het Europees Parlement problemen heeft met een expliciete verwijzing naar de consultatie van de nationale experts in de preambule. Nederland neemt in deze een pragmatische houding aan, de betrokkenheid van de nationale experts is immers in de mededeling van de Commissie verwoord. Ook wenst Nederland de inter-institutionele verhoudingen te respecteren, het EP moet niet op de stoel van de uitvoerende macht gaan zitten.


Ter illustratie, tijdens de (lopende) onderhandelingen voor de wijziging van Verordening (EG) nr. 998/2003 inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het niet-commerciële verkeer bleek dat het EP in de preambule wilde opnemen dat niet alleen de nationale experts werden geconsulteerd, maar ook het EP. Dit voorstel was voor meerdere lidstaten niet acceptabel, het EP zou op deze wijze een bevoegdheid krijgen die het niet heeft bij de uitvoering van wetgeving. Uiteindelijk is de compromistekst geworden dat de Commissie ‘carries out appropriate consultations, including at experts’ level’. Het is mogelijk dat deze formulering ook wordt gebruikt voor andere dossiers.
Duur
De Raad en de Commissie verschillen overigens ook van mening over de duur van de delegatie. In de modellen in de mededeling geeft de Commissie aan waar zij zich aan zal houden bij het doen van voorstellen. In model ‘Artikel A’ geeft de Commissie twee opties om de delegatie in tijd te begrenzen. Optie 1 houdt delegatie voor onbepaalde tijd in. Optie 2 houdt delegatie voor een bepaalde periode in, waarbij het mandaat automatisch verlengd wordt tenzij de Raad of het Europees Parlement bezwaar maakt.

De Raad is echter van mening dat deze opties niet uitputtend zijn. De wetgever kan bijvoorbeeld ook een horizon bepaling (ook bekend als “sunset clause”) op nemen in de wetgeving. Dit houdt in dat de gedelegeerde bevoegdheid na een bepaalde periode automatisch komt te vervallen. De Commissie, die in beginsel voorstander is van bevoegdheidsdelegatie van onbepaalde duur, kan zich hier niet in vinden.


Delegatie en de regelgevingsprocedure met toetsing

Delegatie lijkt erg op een van de oude comitologie-procedures, te weten de regelgevingsprocedure met toetsing. De definitie van gedelegeerde handeling en de besluiten die worden genomen op basis van de regelgevingsprocedure met toetsing komen in grote mate overeen: in beide gevallen gaat het om besluiten van algemene strekking ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van wetgevingshandelingen. Er wordt dan ook wel gezegd dat delegatie de regelgevingsprocedure met toetsing in een nieuw jasje is. Ook de Commissie heeft in haar mededeling het historische verband tussen de regelgevingsprocedure en de figuur van de gedelegeerde handeling benadrukt.


De figuur van de gedelegeerde handeling is van toepassing op wetgeving die na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon tot stand komt. De Raad, het EP en de Commissie hebben afgesproken dat vanaf dat moment de regelgevingsprocedure niet meer kan worden voorgesteld in wetgevingsinstrumenten.4 Dit wil niet zeggen dat de regelgevingsprocedure met toetsing obsoleet is: als in een basisbesluit is voorzien in deze procedure, kan deze gewoon worden toegepast. Met andere woorden, bestaande regelgeving waarin wordt verwezen naar de regelgevingsprocedure met toetsing hoeft op dit punt niet meteen te worden aangepast. Pas als het basisbesluit zelf wordt gewijzigd, wordt de verwijzing naar de regelgevingsprocedure met toetsing vervangen.
Let wel, dat in een bepaalde handeling nu wordt verwezen naar de regelgevingsprocedure met toetsing, wil nog niet zeggen dat er onder het Verdrag van Lissabon sprake is van een gedelegeerde handeling. Van geval tot geval moet er bekeken worden of het inderdaad gaat om een gedelegeerde handeling.
3. Uitvoeringshandelingen (artikel 291 VWEU)
Op grond van het Verdrag van Lissabon zijn het primair de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van Unierecht. Alleen indien het nodig is dat de juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, worden bij die handelingen aan de Commissie, of in bepaalde specifieke gevallen aan de Raad, uitvoeringsbevoegdheden toegekend. In tegenstelling tot gedelegeerde handelingen heeft de Commissie hier geen “quasi-wetgevingsbevoegdheid” maar betreft het zuiver uitvoerende bevoegdheden.
De rechtsbasis voor het overdragen van uitvoeringsbevoegdheden door de Gemeenschapswetgever is artikel 291 VWEU:
1. De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie.
2. Indien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, worden bij die handelingen aan de Commissie, of, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen en in de bij de artikelen 24 en 26 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalde gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden toegekend.
3. Voor de toepassing van lid 2 leggen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen vooraf de algemene voorschriften en beginselen vast die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
4. In de titel van uitvoeringshandelingen wordt "uitvoerings-" toegevoegd.
De Europese Commissie heeft aangegeven dat waar het uitvoeringshandelingen betreft te willen voortbouwen op de bestaande comitologie-praktijk. De figuur van comitologie, het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen door de Commissie na inschakeling van een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten, blijft bestaan.
Dus, net als onder het EG-Verdrag zal de Europese Commissie bij de voorbereiding van de uitvoeringsmaatregelen ondersteund worden door comités. Via deze comités oefenen de lidstaten controle uit over de Commissie als die uitvoeringshandelingen vaststelt. Op dit moment worden de comités voorgezeten door de Commissie en bestaan zij uit vertegenwoordigers van lidstaten, vaak beleidsmedewerkers en/of materiedeskundigen. Naast de lidstaten hebben momenteel de Raad en het Europees Parlement specifiek controlerende taken.
De mate waarin lidstaten, de Raad en het EP het nemen van uitvoeringsmaatregelen kunnen controleren varieert nu al naar gelang de comitologieprocedure. Er zijn vier typen comitologieprocedures, die zijn vastgelegd in het Comitologiebesluit5. Het Comitologiebesluit is genomen op basis van artikel 202 EG-Verdrag. Hierin stond, kort gezegd, dat de Raad de Commissie bevoegdheden kon verlenen ter uitvoering van de regels die de Raad stelde en dat de Raad de uitoefening van deze bevoegdheden aan bepaalde voorwaarden kon onderwerpen. Artikel 202 EG-Verdrag is met het Verdrag van Lissabon komen te vervallen, de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie worden nu, zoals hierboven staat aangegeven, geregeld in artikel 291 VWEU. Op grond van artikel 291 lid 3 VWEU wordt het huidige Comitologiebesluit vervangen door een verordening die wordt vastgesteld door de Raad en het EP.

Het voorstel voor deze uitvoeringsverordening zal binnenkort worden gepubliceerd. Uit een eerder gepubliceerde voorkopie, die flink wat stof heeft doen opwaaien, bleek dat de Commissie wil voortbouwen op bestaande comitologie-praktijk maar dat tegelijkertijd de comitologie-procedures worden gestroomlijnd. Zo ziet het er nu naar uit dat de Commissie de drie overgebleven procedures, de beheersprocedure, de raadplegingsprocedure en de regelgevingsprocedure, wil terugbrengen naar twee procedures: de raadplegingsprocedure en een zogeheten ‘examination procedure’. Deze examination procedure lijkt in grote lijnen op de bestaande regelgevingsprocedure. Ook ziet de Commissie in ‘comitologie nieuwe stijl’ geen rol meer voor de Raad, uitvoering is voor de Commissie primair een aangelegenheid van de lidstaten. Dit betekent bijvoorbeeld dat als een comité een negatief advies uitbrengt, de Commissie de uitvoeringsmaatregelen zelf kan vaststellen. Op basis van de beheersprocedure en de regelgevingsprocedure worden de uitvoeringsmaatregelen in die gevallen juist voorgelegd aan de Raad.


Echter, totdat die verordening is vastgesteld, blijft het Comitologiebesluit van toepassing. Dit hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in december 2009 afgesproken.6 Dit betekent dat in nieuwe wetgevingsvoorstellen nog steeds kan worden verwezen naar de procedures uit het Comitologiebesluit, en dat deze in bestaande wetgeving nog steeds kunnen worden toegepast. Uitzondering vormt zoals gezegd de regelgevingsprocedure met toetsing, de Raad, het Europees Parlement en de Commissie hebben afgesproken dat deze comitologieprocedure met de inwerkingtreding van Lissabon niet meer kan worden voorgesteld. Aangezien het Comitologiebesluit nog steeds van kracht is, zal er in deze versie van de richtsnoeren nog nader op in worden gegaan. In bijlage 3 is een geconsolideerde versie van het Comitologiebesluit opgenomen.
De figuur van de uitvoeringshandeling kan, net als comitologie vroeger, gehanteerd worden voor bijvoorbeeld de uitwerking van (technische) details van EU-besluiten. Uitvoeringshandelingen kunnen verplichtingen voor de overheid en particulieren bevatten en kunnen tot nationale implementatie nopen, bijvoorbeeld wanneer het een uitvoeringsrichtlijn betreft, die moet worden omgezet in nationale regelgeving Van belang is dus dat telkens een balans wordt gevonden tussen de noodzaak van een snel en flexibel Europees wetgevingsproces en de beginselen van democratische legitimatie en transparantie.
Uitvoeringsbevoegdheden kunnen worden overgedragen in handelingen van de Raad en het EP gezamenlijk maar ook in handelingen van de Raad alleen. De juridisch bindende handelingen waarnaar artikel 291 VWEU verwijst, kunnen immers zijn aangenomen op grond van zowel de gewone als de bijzondere wetgevingsprocedure.
Uitvoering is, gelijk aan het oude comitologie-systeem, niet beperkt tot bepaalde beleidsterreinen. Het kan dus op alle gebieden ingesteld worden. Er waren vrijwel geen gebieden waar comitologie niet voorkwam: van allerhande voertuigen tot vennootschapsrecht, van scheepvaart tot sociale zekerheid van migrerende werknemers, van voedingsmiddelen tot milieuvervuilende stoffen, van landbouw tot zwemwater en van telecommunicatie tot jeugdbeleid.7 Comitologie kwam ook voor in de toenmalige de tweede pijler en derde pijler over respectievelijk het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. 8 Er is geen reden om aan te nemen dat onder Lissabon het toepassingsbereik van de uitvoeringshandeling niet ook dezelfde beleidsterreinen bestrijkt. Let wel, in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid zal uitvoering (grotendeels) zijn voorbehouden aan de Raad (zie artikel 24 lid 1 tweede alinea en artikel 26 lid 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie). Vraag is in hoeverre er hier nog ruimte is voor uitvoering door de Commissie.
4. Het Comitologiebesluit
Nu het EP, de Raad en de Commissie zijn overeengekomen dat het Comitologiebesluit voorlopig nog van kracht blijft, wordt het besluit en de comitologie-procedures hier nog besproken. Het Comitologiebesluit stamt uit 1987.9 Dit besluit beoogde een horizontaal kader voor het vaststellen van uitvoeringsmaatregelen vast te stellen. Het besluit is sindsdien een aantal keren gewijzigd, voor het laatst in 2006.10
Er zijn vier procedures: de raadplegingsprocedure, de beheersprocedure, de regelgevingsprocedure en de regelgevingsprocedure met toetsing. In de raadplegingsprocedure kan het comité het minste gewicht in de schaal leggen, in de regelgevingsprocedure het meeste. Hieronder worden de procedures besproken. Omdat de regelgevingsprocedure met toetsing niet meer kan worden voorgesteld maar nog wel kan worden toegepast op grond van bestaande secundaire regelgeving, wordt ook deze procedure hier nog nader uitgelegd.
De regelgevingsprocedure met toetsing

Deze procedure is met de laatste wijziging van het Comitologiebesluit in 2006 geïntroduceerd en geeft het Europees Parlement een volledig medezeggenschapsrecht: Het Europees Parlement kan uitvoeringsmaatregelen blokkeren met een gewone meerderheid van zijn leden. Door deze wijziging heeft het Europees Parlement een positie gekregen die nagenoeg gelijk is aan die van de Raad bij het controleren van de aan de Commissie overgedragen uitvoeringsbevoegdheden.


Het toepassingsbereik van de procedure is beperkt tot richtlijnen en verordeningen die via de codecisieprocedure (artikel 251 EG-Verdrag) tot stand zijn gekomen. In andere instrumenten kan deze procedure niet worden opgenomen. Bovendien is de procedure beperkt tot maatregelen die “quasi-wetgevend” van aard zijn. In artikel 2, lid 2 van het nieuwe besluit worden die maatregelen als volgt gedefinieerd: “maatregelen van algemene strekking tot wijziging van niet-essentiële onderdelen (van de richtlijn/verordening), ook indien de wijziging behelst dat sommige van deze niet-essentiële onderdelen worden geschrapt of dat (de richtlijn/verordening) wordt aangevuld met niet-essentiële onderdelen”.
Bij deze procedure wordt de Europese Commissie bijgestaan door een regelgevend comité met toetsing. Het spreekt zich uit met (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen, zoals vastgelegd in artikel 16 lid 4 en 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Bij een positief advies van een comité gaat de ontwerp-maatregel direct naar Raad en Europees Parlement, die drie maanden de tijd hebben zich eventueel te verzetten (binnen de Raad is daarvoor een gekwalificeerde meerderheid tegen de maatregel nodig, binnen het Europees Parlement een meerderheid van het aantal leden). Maakt één van de twee instellingen bezwaar, dan kan de Commissie de maatregel niet vaststellen.
In geval van geen of een negatief advies van het comité gaat de zaak eerst naar de Raad (onder gelijktijdige verzending naar het Europees Parlement). Geeft de Raad een negatief advies dan hoeft het Europees Parlement zich niet meer uit te spreken over de maatregel, die dan immers toch niet kan worden vastgesteld. Bij geen of positief advies van de Raad (men heeft twee maanden de tijd om zich uit te spreken) gaat de zaak vervolgens naar het Europees Parlement dat zich binnen twee maanden over de maatregelen uitspreekt. Maakt het Europees Parlement bezwaar dan kan de maatregel niet tot stand komen. Maakt het Europees Parlement geen bezwaar dan kan de maatregel worden vastgesteld.
De bovengenoemde termijnen kunnen in de onderliggende richtlijn / verordening met een maand verlengd c.q. ingekort worden. Het Europees Parlement mag slechts bezwaar maken tegen een ontwerp-maatregel, het mag een maatregel niet amenderen.
De gronden waarop het Europees Parlement en de Raad bezwaar kunnen maken, zijn omschreven in het nieuwe artikel 5 bis, lid 3, sub b van het Comitologiebesluit. Het zijn er drie, te weten:

  1. De Commissie overschrijdt de aan haar gedelegeerde bevoegdheden;

  2. De ontwerp maatregel is niet verenigbaar met de inhoud van het basisbesluit (de onderliggende richtlijn / verordening);

  3. De ontwerp-maatregel strookt niet met het subsidiariteits- of evenredigheidsbeginsel.

Wanneer bezwaar wordt gemaakt kan de betrokken maatregel niet worden vastgesteld door de Commissie. Wellicht dat het Hof zich eens zal moeten uitspreken of het Europees Parlement in een concreet geval al dan niet terecht bezwaar heeft gemaakt.


In bijlage 4 is een schematisch overzicht van de regelgevende procedure met toetsing opgenomen.

Regelgevingsprocedure


De regelgevingsprocedure wordt gebruikt als er sprake is van maatregelen van algemene strekking die ten doel hebben essentiële onderdelen van een basisbesluit toe te passen. Hieronder worden tevens begrepen maatregelen ter bescherming van de gezondheid en veiligheid van mensen, dieren of planten. De regelgevingsprocedure kan ook bij niet-essentiële onderdelen worden gebruikt, als het basisbesluit dit bepaalt. Een regelgevend comité brengt een advies uit over een door de Europese Commissie voorgelegd voorstel. Dit gebeurt met (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen, zoals vastgelegd in artikel 16 lid 4 en 5 VEU.
Als het advies van het regelgevend comité positief is, stelt de Europese Commissie de maatregelen vast. In geval van een negatief of geen advies, dient de Europese Commissie het voorstel in bij de Raad en brengt zij het Europees Parlement op de hoogte. De Europese Commissie stelt de maatregelen vast als de Raad geen besluit neemt, tenzij de Raad zich met gekwalificeerde meerderheid verzet tegen de vaststelling.
Bij maatregelen die via de regelgevingsprocedure worden voorbereid en die een basisbesluit uitvoeren of toepassen, dat via de medebeslissingsprocedure is vastgesteld, kan het Europees Parlement11 de Raad informeren indien het van mening is dat het voorstel van de Europese Commissie de grenzen van de haar bevoegdheden overschrijdt (ultra vires-toets, zie ook hierna).

Beheersprocedure


De beheersprocedure wordt toegepast als er sprake is van beheersmaatregelen die zien op de uitvoering van programma’s met aanzienlijke gevolgen voor de begroting of op de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouw- en visserijbeleid. Dit comité brengt over een voorgestelde uitvoeringsmaatregel advies uit met een (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen, zoals vastgelegd in artikel 16 lid 4 en 5 VEU. Indien de Europese Commissie de maatregelen vervolgens niet in overeenstemming met het advies vaststelt, stelt zij hiervan de Raad in kennis. De Raad kan vervolgens met gekwalificeerde meerderheid een andersluidend besluit nemen.

Raadgevingsprocedure


Bij deze procedure wordt de Europese Commissie bijgestaan door een raadgevend comité. Dit comité brengt een advies uit over een door de Europese Commissie voorgelegd voorstel. De Europese Commissie houdt vervolgens zoveel mogelijk rekening met dit advies, maar hoeft dit niet te volgen.
Naast deze reguliere comitologieprocedures bestaan nog de vrijwaringsprocedure en de ultra vires-procedure.

Vrijwaringsprocedure


In een basisbesluit kan worden aangegeven dat de Europese Commissie bevoegd is om vrijwaringsmaatregelen te nemen in gevallen waar er met spoed beslissingen moeten worden genomen, bijvoorbeeld op het gebied van handel (anti-dumpingsmaatregelen). Indien de Europese Commissie dit vervolgens besluit te doen, stelt zij de Raad en de lidstaten hiervan in kennis. Er kan worden bepaald, dat de Commissie de lidstaten volgens een per geval te bepalen procedure raadpleegt voordat zij haar besluit vaststelt. Iedere lidstaat kan het besluit van de Commissie binnen een in het betrokken basisbesluit te bepalen termijn aan de Raad voorleggen. Deze kan binnen een in het betrokken basisbesluit te bepalen termijn met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit nemen.
In het basisbesluit kan ook worden vastgelegd dat de Raad de mogelijkheid heeft om met gekwalificeerde meerderheid een besluit te bevestigen, te wijzigen of in te trekken. En daarnaast dat het besluit geacht wordt te zijn ingetrokken wanneer de Raad niet binnen de eerdergenoemde termijn heeft besloten.
De vrijwaringsprocedure, neergelegd in artikel 6 van het Comitologiebesluit, wordt veelal gecombineerd met de raadplegingsprocedure en de regelgevingsprocedure.

Ultra vires’ procedure


Het Europees Parlement heeft ingevolge het Comitologiebesluit de mogelijkheid om in een met redenen omklede resolutie te kennen geven dat een ontwerp van uitvoeringsmaatregelen de bij het basisbesluit verleende bevoegdheden overschrijdt.
Deze mogelijkheid bestaat alleen bij uitvoeringsmaatregelen van via de medebeslissingsprocedure vastgestelde basisbesluiten. De mogelijkheid staat bekend als de ‘ultra vires’-procedure en is neergelegd in artikel 5, vijfde lid, en artikel 8 van het Comitologiebesluit. De procedure geldt dus niet alleen voor de regelgevingsprocedure, maar ook voor de raadplegingsprocedure en de beheersprocedure, mits er sprake is van medebeslissingswetgeving (op basis van artikel 294 VWEU.
In dit geval moet de Europese Commissie een nieuw voorstel indienen, dat rekening houdt met de resolutie. Zij moet het Europees Parlement en het comité op de hoogte brengen van het gevolg dat zij aan de resolutie geeft.
Het Europees Parlement neemt een eventuele resolutie aan binnen een termijn van een maand na ontvangst van het definitieve ontwerp van uitvoeringsmaatregelen in de aan de Europese Commissie voorgelegde taalversies, zo bepaalt het akkoord tussen Europees Parlement en de Europese Commissie over de toepassing van het Comitologiebesluit.12
In dringende gevallen en wanneer het om maatregelen van dagelijks beheer en/of met beperkte geldigheidsduur gaat, zal de termijn voor interventie door het Europees Parlement korter zijn. In uiterst dringende gevallen, met name om redenen in verband met de volksgezondheid, kan de termijn zeer kort zijn. De Europese Commissie stelt met opgave van redenen de termijn vast.
5. Delegatie / uitvoering in praktijk
In deze paragraaf wordt toegelicht in welke gevallen delegatie/uitvoering juridisch mogelijk is en wanneer delegatie/uitvoering politiek wenselijk kan zijn. In bijlage 5 is een stroomschema opgenomen dat behulpzaam kan zijn bij het antwoorden van deze vraag.
5.1 Wanneer is delegatie en/of uitvoering (comitologie) mogelijk?


  1   2   3


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina