's-Gravenhage, 22 maart 2006 De Minister van Binnenlandse Zaken



Dovnload 117.47 Kb.
Pagina1/4
Datum18.08.2016
Grootte117.47 Kb.
  1   2   3   4

's-Gravenhage, 22 maart 2006

De Minister van Binnenlandse Zaken

en Koninkrijksrelaties

de heer J.W. Remkes

Postbus 20011

2500 EA 's-Gravenhage

Ons nummer: W04.06.0055/I


Betreft: Ontwerpverordening Europese groepering voor grensoverschrijdende samenwerking.

Bij Uw bovenvermelde brief hebt U een verzoek gedaan overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State.


Thans heeft afdeling I de beraadslagingen afgesloten en haar reactie op Uw verzoek vastgesteld. Mede namens de voorzitter van de afdeling doe ik U hierbij deze reactie toekomen.

De Vice-President van de Raad van State,



Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State inzake de ontwerpverordening Europese groepering voor grens­overschrijdende samenwerking.

Bij brief van 17 februari 2006, no.2006-0000043789, heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Raad van State gevraagd of een afdeling van de Raad hem zou willen voorlichten over de ontwerpverordening Europese groepering voor grensoverschrijdende samenwerking. De minister heeft in zijn brief een aantal vragen gesteld waarop hij in ieder geval een antwoord zou willen vernemen. Meer in het algemeen vraagt hij om voorlichting over het effect van de verordening op het Nederlandse constitutionele stelsel en de nationale bevoegdheidsverdeling.


Artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State bepaalt dat de afdelingen van de Raad van State de ministers van voorlichting dienen in zaken van wet­geving en bestuur. De voorlichting wordt in dit geval uitgebracht door afdeling I van de Raad.

Deze voorlichting gaat uit van de versie van de ontwerpverordening van 7 maart 2006 betreffende de oprichting van een Europese groepering voor territoriale samenwerking.1 De brief van de minister was nog gebaseerd op de versie van 21 december 2005.


De afdeling merkt op dat het verzoek om voorlichting is gedaan in een vrij laat stadium in de procedure (de eerste lezing van het Europees Parlement is afgerond en de Europese Commissie heeft de amendementen van het Europees Parlement verwerkt in een gewijzigd voorstel van de ontwerpverordening). Het gevolg hiervan is dat de inhoud van de ontwerpverordening (versie 7 maart 2006) feitelijk al grotendeels is bepaald. De afdeling gaat ervan uit dat haar voorlichting niet­temin nog betrokken zal kunnen worden bij de verdere voorbereiding van de verordening.
A. Algemeen
1. Inhoud van de ontwerpverordening

In het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag) hebben de lidstaten op zich genomen regionaal beleid te voeren, gericht op het verkleinen van de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio’s. De Gemeenschap ondersteunt deze activiteiten via, onder meer, de structuurfondsen.2

Artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag bepaalt dat, als specifieke maat­regelen buiten de fondsen om noodzakelijk blijken, de Raad zulke maatregelen kan vaststellen.

In de toelichting op de ontwerpverordening schrijft de Commissie dat de lidstaten, de regio’s en de plaatselijke overheden “aanzienlijke moeilijkheden” ondervinden om de grensoverschrijdende samenwerking tot stand te brengen. Om de obstakels uit de weg te ruimen moet een communautair samenwerkingsinstrument worden ingesteld waarmee op het grondgebied van de Gemeenschap samenwerkende groeperingen met rechtspersoonlijkheid kunnen worden opgericht, Europese groeperingen voor territoriale samenwerking (EGTS).3 De oprichting van een EGTS vindt op vrijwillige basis plaats.

De taken van de EGTS zijn:


  • de uitvoering van territoriale samenwerkingsprogramma’s die door de Gemeenschap worden medegefinancierd via een van de structuurfondsen, of

  • de uitvoering van enige andere economische of sociale actie van territoriale samenwerking op initiatief van haar leden, al dan niet met een financiële bijdrage van de Gemeenschap.4

2. Verzoek om voorlichting



De minister heeft aan de afdeling de volgende vragen over de ontwerpverordening voorgelegd:


  1. De rechtsgrondslag van de ontwerpverordening is artikel 159 van het EG-Verdrag. Dit artikel maakt onderdeel uit van Titel XVII Economische en Sociale Samenhang van het EG-Verdrag. In de derde alinea van artikel 159 is het volgende bepaald: "Indien specifieke maatregelen buiten de fondsen om noodzakelijk blijken, kunnen zulke maatregelen, onverminderd de maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Gemeenschap wordt besloten, door de Raad volgens de procedure van artikel 251 na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's worden vastgesteld." Voor zover het samen­werkingsverband erop gericht is met behulp van de middelen uit een structuur­fonds de economische en sociale samenhang in een regio te bevorderen, lijkt de voorgestelde verordening te steunen op een voldoende rechtsgrondslag. De verordening beoogt echter een EGTS ook een taak te geven voor andere activiteiten. De vraag is of de Commissie bevoegd is de regeling een dergelijke ruime reikwijdte te geven. Immers, de maatregel vloeit niet voort uit een gemeen­schapsoptreden. Wat de Commissie nu doet is een faciliteit scheppen voor een optreden van telkens een beperkte groep lidstaten maar niet voor een optreden van de Europese Unie.




  1. Artikel 1, tweede lid, geeft het doel van een EGTS aan. Zoals hiervoor onder rechtsgrondslag is aangegeven is dit doel te ruim omschreven in relatie tot de rechtsgrondslag. In het derde lid is bepaald dat een EGTS rechtspersoonlijkheid heeft. Uit deze bepaling volgt dat indien een EGTS in Nederland gevestigd is en daarmee het Nederlands recht in aanvulling op de verordening van toepassing is (zie hierna), dat deze EGTS een rechtspersoon naar publiek recht is. Deelt u deze mening?




  1. Artikel 1bis, eerste lid, onder c, bepaalt dat op kwesties die niet of slechts gedeeltelijk door de verordening geregeld zijn, het recht van de lidstaat waar de EGTS gevestigd is, dat op een vergelijkbaar samenwerkingsverband van toepas­sing is, toepasselijk is. Ook voor de handelingen van de EGTS wordt het recht van de lidstaat waar de EGTS gevestigd is, als toepasselijk recht aangewezen. Hoewel niet genoemd, volgt uit dit artikel voorts dat het recht volgens hetwelk de mede­werkers van een EGTS aangesteld worden naar het recht van de lidstaat van vestiging wordt beoordeeld. In dit artikel van de verordening wordt geen aandacht besteed aan de verhouding tot het internationaal privaatrecht (op dit punt), waaronder internationale verdragen zoals het EVO. Graag verneem ik van u of u deze rechtskeuze-bepaling toereikend vindt.




  1. De aandacht verdient dat de omschrijving van "public bodies" in artikel 2, eerste lid, onder d, de definitie van de Aanbestedingsrichtlijn volgt. Dat is een zeer ruime definitie waardoor ook lichamen die nauwelijks tot de overheid gerekend worden als een publiekrechtelijke instelling aangemerkt kunnen worden. Deze omschrijving van "public bodies" komt ook in andere richtlijnen van de commu­nautaire wetgever voor. Het is moeilijk om een beperktere definitie op te stellen daar ieder land zijn eigen constitutioneel systeem voor het creëren van over­heidslichamen kent. Niettemin vraag ik u om ook hierover uw oordeel te geven.




  1. Artikel 2bis regelt de totstandkoming van een EGTS. Een kandidaat-deelnemer dient het voornemen om tot oprichting van een EGTS over te gaan bekend te maken aan zijn eigen lidstaat. De notificatie creëert de mogelijkheid de deelneming afhankelijk te maken van de instemming van de betrokken lidstaat. De voorliggende formulering geeft drie toetsingscriteria: (i) toetsing aan de ver­ordening, (ii) toetsing aan het nationale recht, en (iii) toetsing aan de in het nationale recht toegestane bevoegdheden en verplichtingen. Mijn vraag is of deze toetsingscriteria als limitatief gezien moeten worden. Een tweede vraag is of toetsing aan het nationale recht inhoudt: toetsing aan concrete wetsbepalingen die zich eventueel kunnen verzetten tegen toelating van een EGTS, of ook toetsing aan algemene toetsingsgronden die in een nationale wet aan een minister of de Kroon zijn gegeven. Meer concreet luidt mijn vraag of onder de verordening toetsing aan het algemeen belang nog mogelijk is. Als dat niet mogelijk is, acht u het dan gewenst of noodzakelijk dat het algemeen belang als toetsingscriterium rechtstreeks in de verordening vermeld wordt.




  1. De taakomschrijving in artikel 3, derde lid, onder b, gaat verder dan het verrichten van activiteiten ter uitvoering van door structuurfondsen gefinancierde projecten. Zie in dit verband mijn vraag over de rechtsgrondslag. Het vierde lid geeft een beperking aan de omvang van de toekenning van bevoegdheden en van verplichtingen die tot doel hebben de algemene belangen van de staat of andere overheden te beschermen, zoals politiële en verordenende bevoegdheden. Uit het vierde lid lijken geen beperkingen te volgen om andere publiekrechtelijke bevoegd­heden aan een EGTS over te dragen, te denken valt aan het verlenen van ver­gunningen, bijvoorbeeld een vestigingsvergunning voor bedrijven, of het verrichten van arbeidsbemiddeling en het nemen van administratieve beslissingen in dit kader. Wat is uw oordeel over deze ruime mogelijkheid tot bevoegdheidstoedeling? Indien overdracht van publiekrechtelijke bevoegdheden volgens de verordening mogelijk zou zijn, bestaat dan nog de mogelijkheid om een dergelijke overdracht door nationale deelnemende bestuursorganen op grond van het Nederlands recht te beperken of om instemming met deelname aan een EGTS op die grond te weigeren?




  1. Artikel 10bis is een cruciaal artikel omdat het gaat over de rechts­bescherming van derden tegen handelingen of beslissingen van een EGTC. Wat betreft jurisdictie verwijst het artikel in de eerste plaats naar gemeenschaps­wetgeving en subsidiair naar de bevoegde rechter van de lidstaat waar de EGTC gevestigd is. Voor burgers geldt een andere regeling. Zij kunnen hun rechten op beroep tegen beslissingen van de openbare lichamen die leden zijn van een EGTC geldend maken volgens het eigen, nationale recht. De bevoegde rechter is in deze gevallen de rechter van de lidstaat van de burger. Het derde lid houdt geen rekening met de mogelijkheid dat een EGTC zelf beslissingen neemt die een burger kan raken. Omdat deze mogelijkheid niet uitgesloten is - zie mijn opmerkingen onder artikel 4 - is hier sprake van een onvolledigheid die alsnog geregeld zou moeten worden. Deelt u deze mening en zo ja, welk systeem van rechts­bescherming en rechtskeuze zou hierbij te prefereren zijn?




  1. Hoewel het om een verordening gaat zullen er vrijwel zeker in ons wettelijk systeem aanpassingen aangebracht moeten worden om de verordening in ons rechtsbestel effectief te kunnen laten zijn. In artikel 11 wordt verondersteld dat de lidstaten de nodige voorzieningen hiervoor treffen. Het komt mij voor dat er een ruime termijn gegeven zou moeten worden om deze aanpassingen te treffen. Te denken valt aan een termijn van twee jaar. Deelt u deze observatie?

De afdeling toetst hierna eerst of de ontwerpverordening gebaseerd wordt op de juiste rechtsgrondslag en of zij voldoet aan het vereiste van subsidiariteit (vraag 1). Daarna maakt zij opmerkingen over de verhouding tussen de ontwerp­verordening en het Nederlandse recht (vragen 2 tot en met 8). De vragen van de minister komen in dat betoog aan de orde. Vraag 7 behoeft geen beantwoording, omdat zij is achterhaald door de wijzigingen die na 21 december 2005 in de tekst van de ontwerpverordening zijn aangebracht.


B. Bestaande mogelijkheden voor grensoverschrijdende samenwerking
3. Multilateraal

In 1980 is binnen de Raad van Europa de Europese Kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen lagere overheden tot stand gekomen.5 Negentien EU-lidstaten zijn partij bij dit verdrag.6 Het verdrag bevat in zijn oorspronkelijke vorm geen substantiële verplichtingen voor staten, maar verschaft een groot aantal modellen voor verdragen, statuten en overeenkomsten, waarvan “territoriale gemeenschappen en autoriteiten” gebruik kunnen maken bij het vormgeven van grensoverschrijdende samenwerking. Het Aanvullend Protocol uit 1995 gaat een stap verder: het bepaalt dat de staten die partij zijn bij het verdrag het recht van territoriale gemeenschappen en autoriteiten om grensoverschrijdende samenwerkingsovereenkomsten te sluiten, dienen te erkennen en te eerbiedigen. Ook wordt deze gemeenschappen en autoriteiten het recht toegekend om lichamen voor grensoverschrijdende samenwerking, met of zonder rechts­persoonlijkheid, in het leven te roepen. Het verdrag geeft regels voor het toe­passelijke recht en de rechtsbescherming.7 Tien EU-lidstaten zijn partij bij dit protocol.8 Protocol Nr. 2 breidt de werking van het Kaderverdrag en het Aanvullend Protocol uit tot gemeenschappen en autoriteiten die niet aan elkaar grenzen, en spreekt daarom niet van grensoverschrijdende, maar van inter­territoriale samenwerking. Zeven EU-lidstaten zijn partij bij dit protocol.9

De afdeling is van oordeel dat de Kaderovereenkomst en de bijbehorende protocollen op zichzelf goede faciliteiten verschaffen voor grensoverschrijdende samenwerking, juist omdat deze een groot aantal varianten bieden en geen gedetailleerde verplichtingen aan de staten opleggen. Wel merkt zij op dat de betekenis van deze verdragen beperkt is, nu slechts een beperkt aantal EU-lidstaten partij is.
4. Bilateraal: Nederland

Veel Europese staten hebben, al dan niet in aanvulling op de Kaderovereenkomst van de Raad van Europa, bilaterale verdragen gesloten waarin aan decentrale overheden de bevoegdheid wordt toegekend om grensoverschrijdende samen­werking tot stand te brengen. Nederland heeft zulke verdragen gesloten met België en Luxemburg alsmede met Duitsland.

Het verdrag met Duitsland (waar ook de Länder Nedersaksen en Noordrijn-Westfalen partij bij zijn), doorgaans aangeduid als het Verdrag van Anholt, is grotendeels gemodelleerd naar de Nederlandse Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Het is aan Nederlandse kant van toepassing op provincies, gemeenten en bij gemeenschappelijke regeling ingestelde rechtspersonen, en onder omstandig­heden ook op andere publiekrechtelijke rechtspersonen. De grensoverschrijdende gemeenschappelijke regelingen die op basis van dit verdrag worden gesloten, kunnen voorzien in de instelling van een openbaar lichaam of een gemeenschap­pelijk orgaan.10

Het verdrag met België en Luxemburg uit 1986, in 1998 aangevuld met een protocol, volgt grotendeels hetzelfde stramien als het Verdrag van Anholt.11

Dit alles betekent dat Nederlandse provincies en gemeenten, en onder omstandig­heden andere overheidslichamen, grensoverschrijdend kunnen samenwerken met hun tegenhangers in Duitsland, België en Luxemburg op vergelijkbare wijze als voorzien in de ontwerpverordening. Voor zover er beletselen zijn voor samen­werking zijn die in ieder geval niet van juridische aard.

C. Verhouding tot het Europese recht


5. Rechtsgrondslag

De minister heeft de vraag gesteld of er een voldoende rechtsgrondslag bestaat voor de ontwerpverordening: de maatregel vloeit niet voort uit een gemeenschaps­optreden; de ontwerpverordening schept alleen een faciliteit voor een optreden van telkens een beperkte groep lidstaten, zo meent hij.

Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) moet de keuze van een rechtsgrondslag voor een communautaire regeling gebaseerd zijn op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn.12 Daarbij worden onder “objectieve gegevens” vooral verstaan doel en inhoud van de regeling.13 Om te kunnen bepalen of een communautaire regeling op de juiste rechtsgrondslag is gebaseerd, kan echter niet alleen volstaan worden met deze objectieve gegevens. Er zal ook gelet moeten worden op de rechtsgrondslag in het verdrag zelf, nauwkeuriger: het bereik van de desbetreffende verdragsbepaling.

De ontwerpverordening kent als rechtsgrondslag artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag. Deze bepaling luidt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice als volgt:


"Indien specifieke maatregelen buiten de fondsen [lees: structuurfondsen] om noodzakelijk blijken, kunnen zulke maatregelen, onverminderd de maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Gemeenschap wordt besloten, door de Raad volgens de procedure van artikel 251 van het EG-Verdrag na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's worden vastgesteld."
Om een communautaire regeling te kunnen baseren op deze bepaling, dient dus aan drie voorwaarden te worden voldaan:

  1. er moet sprake zijn van een specifieke maatregel;

  2. deze maatregel moet buiten de structuurfondsen om gaan;

  3. de maatregel moet noodzakelijk zijn met het oog op de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap (zie ook artikel 158 van het EG-Verdrag).

De vraag of de ontwerpverordening op de juiste rechtsgrondslag is gebaseerd, zal vooral beantwoord moeten worden aan de hand van deze drie voorwaarden.
a. Specifieke maatregel

De ontwerpverordening betreffende de oprichting van EGTS'en kan gekwalificeerd worden als een specifieke maatregel in de zin van artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag. Zij beoogt de grensoverschrijdende samenwerking te versterken met als uiteindelijke doel de economische en sociale samenhang binnen de Gemeenschap en de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap te verbeteren (zie artikel 158 van het EG-Verdrag). Het feit dat de oprichting van elke afzonder­lijke EGTS een optreden is van een beperkte groep lidstaten, doet hieraan geen afbreuk. Het in artikel 158 van het EG-Verdrag omschreven doel van het regionale beleid is immers een doel van de EU als zodanig; het EGTS-model is een faciliteit die beschikbaar is voor alle lidstaten. De verordening voldoet daarmee aan de eerste voorwaarde van artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag.


b. Buiten de structuurfondsen om

De ontwerpverordening maakt een onderscheid tussen enerzijds EGTS'en die handelen ter uitvoering van territoriale samenwerkingsprogramma's welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd via één van de structuurfondsen, en anderzijds EGTS'en die handelen ter uitvoering van enige andere economische of sociale actie van territoriale samenwerking op initiatief van hun leden, al dan niet met een financiële bijdrage van de Gemeenschap.

Wat de handelingen van EGTS'en betreft die niet worden medegefinancierd via één van de structuurfondsen, geldt dat de ontwerpverordening een maatregel vormt die “buiten de structuurfondsen om” gaat. Voor zover de ontwerp­verordening op deze handelingen ziet, kan zij gebaseerd worden op artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag.

Wat de handelingen van EGTS'en betreft ter uitvoering van territoriale samen­werkingsprogramma's die wel worden medegefinancierd via een van de structuur­fondsen, ligt de zaak genuanceerder. Enerzijds kan betoogd worden dat in dat geval geen sprake is van een maatregel “buiten de fondsen om”, omdat een EGTS handelt in het kader van de structuurfondsen. Anderzijds kan ook betoogd worden dat wel sprake is van een maatregel “buiten de fondsen om”, omdat een EGTS geen deel uitmaakt van de structuurfondsen zelf.

Of de ontwerpverordening op het punt van de oprichting van EGTS'en die handelen ter uitvoering van territoriale samenwerkingsprogramma's die door de Gemeenschap worden medegefinancierd via een van de structuurfondsen, gebaseerd is op de juiste rechtsgrondslag, hangt met andere woorden af van de vraag hoe strikt men het vereiste “buiten de [structuur]fondsen om” interpreteert. Het HvJEG heeft zich tot op heden nog niet uitgesproken over deze vraag.14

Vooralsnog is de afdeling van oordeel dat in het geval van de ontwerpverordening het meeste gewicht toegekend moet worden aan de uitleg dat de verordening ook voor dit onderdeel “buiten de fondsen om” gaat. De afdeling heeft de volgende argumenten hiervoor.

De ontwerpverordening draagt bij aan de versterking van de economische en sociale samenhang binnen de Gemeenschap door opheffing van obstakels die in de weg staan aan grensoverschrijdende samenwerking. Het enkele feit dat een EGTS handelingen kan verrichten ter uitvoering van territoriale samenwerkings­programma's die door de Gemeenschap worden medegefinancierd via één van de structuurfondsen, doet geen afbreuk aan dit kenmerk van de ontwerp­verordening.15 Een EGTS zal een ondersteunende rol kunnen vervullen bij de uitvoering van territoriale samenwerkingsprogramma's die worden mede­gefinancierd via de structuurfondsen. Zij vormt geen onderdeel van de structuur­fondsen zelf. Het is daarom in dit verband mogelijk de ontwerpverordening te baseren op artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag.

Zonder aan het bovenstaande af te doen wil de afdeling op een alternatieve mogelijkheid wijzen, namelijk de combinatie van de artikelen 159, derde alinea, en 162 van het EG-Verdrag. Deze combinatie heeft het voordeel dat zowel voor EGTS’en die handelen ter uitvoering van territoriale samenwerkingsprogramma's welke worden medegefinancierd via één van de structuurfondsen, als voor EGTS’en die geheel op hun eigen financiële benen staan een toereikende rechtsgrondslag wordt gevonden, namelijk artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag voor de eerste groep en artikel 162 van het EG-Verdrag voor de tweede groep. Beide bepalingen stemmen wat de besluitvormings­procedures betreft (codecisie) grotendeels overeen. De enige uitzondering is de verwijzing ten aanzien van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), Afdeling Oriëntatie, in de tweede alinea van artikel 162 van het EG-Verdrag naar artikel 37 van het EG-Verdrag, omdat daarin geen codecisie maar slechts raadpleging van het Europees Parlement is voorzien. Het Titaandioxide-arrest van het HvJEG laat onder die omstandigheden geen dubbele rechtsgrondslag toe.16 Dit probleem kan worden opgelost door het EOGFL, afdeling Oriëntatie, uit te zonderen van de fondsen waaruit de EGTS’en financiële steun kunnen verkrijgen, zodat op artikel 37 van het EG-Verdrag geen beroep hoeft te worden gedaan. Eventueel zou voor steun vanuit dit fonds op grond van artikel 37 van het EG-Verdrag een aanvullende verordening kunnen worden vast­gesteld. Deze verordening zou, mits mede gebaseerd op artikel 308 van het EG-Verdrag, ook benut kunnen worden om de territoriale reikwijdte van de ontwerpverordening uit te breiden tot derde landen (zie punt 7).


c. Noodzakelijk met het oog op de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap

De ontwerpverordening beoogt de grensoverschrijdende samenwerking binnen de Gemeenschap te bevorderen door de oprichting van EGTS'en. De vraag is of dit een noodzakelijke maatregel betreft met het oog op de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap.

De Juridische Dienst van de Raad is van mening dat het aan de gemeenschaps­wetgever is om te bepalen of een maatregel als de ontwerpverordening nood­zakelijk is met het oog op de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap; dit betreft een politieke keuze. Als de gemeenschapswetgever van oordeel is dat een maatregel, gericht op de versterking van de grensoverschrijdende samenwerking, bijdraagt aan de economische en sociale samenhang binnen de Gemeenschap, dan kan hij deze als noodzakelijk kwalificeren.17

De afdeling onderschrijft deze conclusie, maar voegt hieraan toe dat de beleids­ruimte van de gemeenschapswetgever in dezen niet onbeperkt is. De gemeen­schapswetgever dient bij het bepalen van de noodzakelijkheid van een maatregel met het oog op de harmonische ontwikkeling van de gemeenschap het subsidiariteitsbeginsel in acht te nemen (zie punt 6).18 Het HvJEG kan marginaal toetsen of de gemeenschapswetgever deze verplichting naleeft.19


6. Subsidiariteitsbeginsel

Het subsidiariteitsbeginsel houdt onder meer in dat de Gemeenschap, op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts kan optreden "indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezen­lijkt".20 De vraag is of de ontwerpverordening voldoet aan deze voorwaarde.



In het bij het Verdrag van Amsterdam behorende Protocol betreffende de toepas­sing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel zijn richtsnoeren opgenomen om na te gaan of aan de voorwaarden van subsidiariteit is voldaan. De volgende richtsnoeren kunnen volgens het Protocol worden gehanteerd om te bepalen of een regeling op gemeenschapsniveau noodzakelijk is:

  • de betrokken kwestie heeft transnationale aspecten die door een optreden van de lidstaten niet bevredigend kunnen worden geregeld;

  • het optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van de Gemeen­schap zou in strijd zijn met de voorschriften van het Verdrag of zou op een andere manier de belangen van de lidstaten aanzienlijk schaden;

  • een optreden op communautair niveau zou vanwege de schaal of de gevolgen ervan duidelijk voordelen opleveren ten opzichte van nationaal optreden.21

De ontwerpverordening heeft tot doel de grensoverschrijdende samenwerking binnen de gemeenschap te versterken met het oog op de harmonische ont­wikkeling van en de versterking van de economische en sociale samenhang binnen de Gemeenschap. De ontwerpverordening realiseert deze doelstelling door de voorwaarden waaronder samenwerkingsacties ten uitvoer moeten worden gelegd, te verbeteren. Volgens de considerans ondervinden de lidstaten, en in het bijzonder de regio's en de plaatselijke overheden, aanzienlijke moeilijkheden om acties op het gebied van grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking tot stand te brengen en te beheren in het kader van de ver­schillende nationale rechtsstelsels en procedures. De ontwerpverordening beoogt deze obstakels weg te nemen door de mogelijkheid te creëren van oprichting van EGTS'en. Volgens de ontwerpverordening bestaat een behoefte aan dit instrument van samenwerking om de volgende redenen:

  • het aantal land- en zeegrenzen van de Gemeenschap is als gevolg van de uitbreiding van de Gemeenschap in 2004 aanzienlijk toegenomen;

  • de bestaande instrumenten voor communautaire samenwerking, zoals het Europese economische samenwerkingsverband, zijn in de periode 2000-2006 ontoereikend gebleken om een gestructureerde samenwerking tot stand te brengen, onder meer vanwege het feit dat meerdere rechts­systemen van toepassing waren op de acties van deze samenwerkings­verbanden;

  • op grond van de structuurfondsverordeningen wordt (in de nabije toekomst) meer geld uitgetrokken voor Europese territoriale samenwerking;

  • samenwerkingsverbanden in de vorm van internationale bilaterale en/of multilaterale overeenkomsten hebben onvoldoende resultaten geboekt, onder meer omdat zij directe werking ontberen in de nationale rechtsorde.22

Een met de subsidiariteitstoets vergelijkbare toetsing betreft de vraag op welk niveau een bepaald onderwerp het best kan worden behandeld als er op EU-overstijgend niveau aan dat onderwerp ook al aandacht wordt besteed.23 Zoals in punt 3 opgemerkt, is binnen de Raad van Europa een verdrag met twee pro­tocollen inzake grensoverschrijdende samenwerking tot stand gekomen. De betekenis van die drie verdragen is echter betrekkelijk, nu slechts een beperkt aantal EU-lidstaten partij bij die verdragen is. De afdeling meent daarom dat de ontwerpverordening de toetsing ten opzichte van het EU-overstijgend niveau kan doorstaan. In dit verband wijst de afdeling er wel op dat het Europees Parlement in zijn wetgevingsresolutie de volgende overweging wilde toevoegen aan de ontwerpverordening: "De Commissie dient te zorgen voor de synergie tussen deze verordening en het Aanvullend Protocol [nr.3 in de ontwerpversie] bij de Europese Kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten van de Raad van Europa voor wat de oprichting Groeperingen voor Euroregionale samenwerking (GES) betreft.”24 De Europese Commissie heeft dit amendement in haar gewijzigde voorstel van 7 maart 2006 niet overgenomen.

De afdeling is alles bijeengenomen van oordeel dat, als de ontwerpverordening in de huidige vorm wordt vastgesteld, de gemeenschapswetgever kan oordelen dat de ontwerpverordening nuttig en noodzakelijk is. Weliswaar verklaren genoemde argumenten niet volledig welke juridische beletselen in de weg staan aan initiatieven van bilaterale en multilaterale samenwerking (zie de punten 3 en 4), maar in het licht van de jurisprudentie van het HvJEG (marginale toetsing van de subsidiariteit) moeten de argumenten als voldoende worden beschouwd voor het kunnen vaststellen van een regeling inzake grensoverschrijdende samenwerking op Gemeenschapsniveau.


7. Territoriale reikwijdte

Op grond van artikel 1, eerste lid, van de ontwerpverordening moet een EGTS worden opgericht op het grondgebied van de Gemeenschap;25 instellingen van derde landen kunnen dus niet lid zijn. Systematisch ligt deze beperking niet voor de hand, aangezien het Europese beleid ter versterking van de economische en sociale samenhang niet beperkt is tot EU-lidstaten:26 binnen het programma Interreg IIIB bestaat het samenwerkingsgebied Noordzee, behalve uit regio’s in Nederland, Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, België en Zweden, ook uit Noorse regio’s. Het samenwerkingsgebied Noordwest-Europa, eveneens uit Interreg IIIB, omvat naast een aantal EU-regio’s ook regio’s uit Noorwegen en Zwitserland. Dat is ook niet onlogisch: grensoverschrijdende problemen houden niet op bij de buitengrens van de EU.27

Denemarken heeft voorgesteld de uitsluiting van derde landen te schrappen. Nederland zal zijn positie moeten bepalen. Vanuit een extern gericht Europees beleid ligt opheffing van deze beperking voor de hand. Er moet echter wel bedacht worden dat bij een keuze voor uitbreiding tot derde landen een nieuw probleem ontstaat met de rechtsgrondslag van de ontwerpverordening.

Om de ontwerpverordening van toepassing te kunnen laten zijn op derde landen, dient ze gebaseerd te worden op artikel 308 van het EG-Verdrag.28 Dit betekent dat een andere besluitvormingsprocedure gevolgd moet worden voor vaststelling van de verordening, namelijk besluitvorming door de Raad op basis van unanimiteit na raadpleging van het Europees Parlement. Zoals reeds is aangegeven volgt uit het arrest van het HvJEG in de zaak Titaandioxide, dat in geval van verschillende besluitvormingsprocedures bij dubbele rechtsgrondslagen, een gemeenschappelijke regeling niet op twee rechtsgrondslagen gebaseerd mag worden, wanneer dit afbreuk zou doen aan het democratisch gehalte van de procedure.29

Met andere woorden, in het concrete geval van de ontwerpverordening is een dubbele rechtsgrondslag van artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag en artikel 308 van het EG-Verdrag niet mogelijk. Als uitbreiding van de verordening tot derde landen wenselijk wordt geacht, moet er rekening mee worden gehouden dat dit niet mogelijk is op basis van artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag. Alleen een nieuwe verordening op basis van artikel 308 van het EG-Verdrag kan in die behoefte voorzien.
8. Conclusie

De ontwerpverordening kent als rechtsgrondslag artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag. De afdeling is van oordeel dat dit de juiste rechtsgrondslag is. De ontwerpverordening vormt een specifieke maatregel buiten de structuurfondsen om die noodzakelijk is met het oog op de bevordering van de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap.

Dit oordeel zou anders luiden, indien de territoriale werkingssfeer van de ver­ordening uitgebreid zou worden tot derde landen. De rechtsgrondslag van de ontwerpverordening zou dan wel ter discussie gesteld moeten worden, omdat het bereik van artikel 159, derde alinea, van het EG-Verdrag beperkt is tot de Gemeen­schap.



  1   2   3   4


De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina