Stoelendans om huizen. Het recht op huizenteruggave in post-conflictsituaties



Dovnload 64.06 Kb.
Datum26.08.2016
Grootte64.06 Kb.
STOELENDANS OM HUIZEN. HET RECHT OP HUIZENTERUGGAVE IN POST-CONFLICTSITUATIES
Antoine Buyse1

Wie zijn huis noodgedwongen ontvlucht tijdens een gewapend conflict, moet naderhand vaak talloze obstakels overwinnen om het terug te krijgen. Een belangrijk hulpmiddel om die obstakels juridisch te lijf te gaan is het opkomende mensenrecht op huizenteruggave. Hoewel dit nog geen algemeen erkend recht is, wordt het wel steeds vaker opgenomen in vredesverdragen. De ervaringen hiermee in Bosnië-Herzegovina laten zien dat formele erkenning van een dergelijk recht in de nationale rechtsorde een goede manier kan zijn om de terugkeer van vluchtelingen naar eigen huis en haard te helpen verwezenlijken. Als dit proces verloopt in harmonie met internationale mensenrechten en de beginselen van de rechtsstaat, kan het een belangrijke bijdrage leveren aan structurele vrede. Het recht op huizenteruggave zou dan ook een vast onderdeel moeten vormen van (internationaal) beleid om staten na een oorlog weer te helpen opbouwen.

1 Inleiding
Banja Luka, Bosnië Herzegovina. Augustus 1995. Twee ontheemde gezinnen dringen het huis van de oude Džonlić, een moslim, binnen. Ze dwingen de man het grootste deel van zijn woning te ontruimen. Hem wordt enkel een kleine kamer van 16m2 gelaten. De toegang tot de andere ruimtes wordt hem ontzegd. Zo wordt hij een balling in zijn eigen huis. Als zijn zoon twee jaar later bij zijn inmiddels zieke vader intrekt, is er nog niets aan deze schrijnende situatie veranderd. Vader en zoon worden meermaals lastiggevallen door de ongenode gasten, die bovendien weigeren enige bijdrage te leveren aan elektriciteits- en andere kosten. De lokale autoriteiten, net als de indringers Bosnische Serviërs, weigeren ook maar een vinger uit te steken om de familie Džonlić te helpen.

Dit schrijnende voorbeeld illustreert in een notendop de problemen rond huisvesting in en na gewapende conflicten.2 Als de wapens zwijgen is de terugkeer van vluchtelingen naar hun eigen huis een van de moeilijkste problemen. In het geval van de familie Džonlić was er geen sprake van totale, maar slechts van gedeeltelijke verjaging, waardoor de situatie enkel absurder werd. Vaak zijn er fysieke obstakels: de toegang tot de eigen stad of streek wordt geweigerd, het is te onveilig om terug te keren of er zijn – al dan niet legaal – anderen in de woning getrokken. Ook staan lokale of nationale overheden niet altijd klaar om vluchtelingen en andere ontheemden met open armen te ontvangen. Discriminatoire wetgeving kan de terugkeer van groepen met een bepaalde etnische achtergrond zelfs de facto tegenhouden, bijvoorbeeld door middel van onteigening van de woning. Soms worden vluchtelingen zelfs gebruikt als wisselgeld in politieke onderhandelingen.

In mijn proefschrift heb ik deze problematiek vanuit mensenrechtelijk perspectief onderzocht. Vanuit dat perspectief is het noodzakelijk te bepalen of er een recht bestaat op huizenteruggave voor vluchtelingen en andere ontheemden in post-conflictsituaties. Alvorens ik op deze vraag in ga, zal ik in de volgende paragraaf eerst uiteenzetten welke rol huizenteruggave speelt in de wederopbouw van samenlevingen na een gewapend conflict. Een concreet voorbeeld van rechtsherstel voor het verlies van de eigen woning komt ten slotte aan bod in een korte analyse van de situatie in Bosnië-Herzegovina3 sinds de Vrede van Dayton in 1995.

2 Huizenteruggave als vredesduif
Waarom is huizenteruggave überhaupt van belang? Bovenal is het een noodzakelijke voorwaarde voor de terugkeer van vluchtelingen en andere ontheemden. Dat is misschien wel een van de belangrijkste onderliggende redenen waarom in landen die vluchtelingen opvangen de belangstelling voor huizenteruggave recent is toegenomen: als huizenteruggave goed werkt, kunnen vluchtelingen makkelijker worden teruggestuurd naar het land van herkomst. Bovendien wordt huizenteruggave steeds vaker gezien als een vorm van rechtsherstel die grote groepen mensen in een verwoeste samenleving een materiële basis voor een nieuwe start kan bieden.

Sinds het einde van de Koude Oorlog is het karakter van gewapende conflicten veranderd. Vaak wordt gewezen op een vermeende verschuiving van internationale naar interne conflicten. Uit statistieken blijkt echter dat interne conflicten ook tijdens de Koude Oorlog al in de meerderheid waren.4 De daadwerkelijke verandering ligt op een ander vlak. Ten eerste is de bemoeienis van internationale organisaties, zoals de Verenigde Naties, met gewapende conflicten en de directe periode erna toegenomen.5 Ten tweede gebruiken strijdende partijen in conflicten minder vaak ideologische rechtvaardigingen en steeds vaker zogenaamde identiteits-rechtvaardigingen.6 Dit betekent dat de tegenstander niet meer kan worden bekeerd tot de juiste ideologie, maar wegens het behoren tot een groep met een (al dan niet vermeende) andere etniciteit verjaagd of vernietigd moet worden. Etnische zuivering is daarbij een veelvuldig gebruikt middel.

Deze dubbele verandering biedt enerzijds kansen voor huizenteruggave. De toegenomen rol van internationale organisaties kan het makkelijker maken om een op de mensenrechten gebaseerde aanpak van teruggave te verwezenlijken. Anderzijds maakt de veranderde rechtvaardiging teruggave veel moeilijker. Teruggave zal door lokale machthebbers vaak worden gezien als de voorbode van de voor hen ongewenste terugkeer van minderheden. Grootschalige terugkeer maakt etnische zuiveringen immers deels ongedaan.

Huizenteruggave kan op twee onderling verweven manieren bijdragen aan duurzame vrede. Allereerst door de eerder genoemde steun in de rug die teruggave biedt voor de terugkeer van vluchtelingen. Het verkleint daarmee potentieel ontevreden groepen in de diaspora. De teruggave van de oude woning biedt voor ontheemden vaak een belangrijk economisch en sociaal startpunt voor de opbouw van een nieuw leven. Hoe groter de schaal waarop dat gebeurt, des te groter ook de bijdrage aan de opbouw van een samenleving als geheel. Een goed georganiseerd proces van teruggave lost duizenden kleine conflicten op, die ieder de kiem in zich kunnen dragen van een hernieuwd opvlammen van geweld.

De tweede manier is dat huizenteruggave kan helpen de rechtsstaat in een land te herstellen. Een goed functionerende rechtsstaat biedt de mogelijkheid om conflicten, bijvoorbeeld over eigendom, op een niet-gewelddadige wijze te beslechten. Bovendien is bescherming van mensenrechten een van de basisbeginselen van de rechtsstaat. Als een proces van huizenteruggave dan ook op rechtsstatelijke beginselen wordt gestoeld, zoals gelijkheid voor de wet, onafhankelijke instituties, en eerbiediging van individuele rechten, kan dat proces van groot belang zijn voor de vrede. Vaak gaat huizenteruggave immers een zeer groot deel van de bevolking aan. Daarmee kan huizenteruggave, als een van de eerste manieren waarop burgers na een conflict in aanraking komen met de overheid, een goede stimulans zijn voor een breder herstel van de rechtsstaat.

3 Een recht op huizenteruggave?
De familie Džonlić had grote moeite de eigen woning als geheel terug te krijgen. Desalniettemin kon zij in ieder geval terugvallen op een in Bosnië-Herzegovina geldend nationaal recht op huizenteruggave. Dat recht was expliciet opgenomen in de vredesakkoorden van Dayton.7 Het is de vraag of er al een internationale pendant van dit Bosnische recht bestaat. De huidige mondiale en regionale mensenrechtenverdragen bevatten in ieder geval geen expliciet recht op huizenteruggave. De mogelijke opkomst van een dergelijk recht steunt dan ook op twee andere pijlers: het recht op rechtsherstel in geval van mensenrechtenschendingen en het recht op terugkeer naar de eigen staat. In het hiernavolgende zal ik op deze beide pijlers nader ingaan.

Het recht op rechtsherstel veronderstelt een voorafgaande schending van specifieke mensenrechten. In het geval van huizenteruggave hangt de voorafgaande schending samen met het recht op respect voor de woning (artikel 17 IVBPR en artikel 8 EVRM) en eventueel ook met het recht op eigendom (artikel 1 Eerste Protocol EVRM). Omdat verdrijving van huis en haard vaak op bepaalde groepen is gericht, kan ook het discriminatieverbod (bijvoorbeeld artikel 26 IVBPR en artikel 14 EVRM) in combinatie met eerder genoemde rechten zijn geschonden. Het recht op adequate huisvesting (artikel 11 IVESCR) is in dit verband minder relevant, omdat dat recht niet zozeer de eigen woning, maar eerder een dak boven iemands hoofd garandeert, waarbij de geboden huisvesting aan bepaalde vereisten moet voldoen.

Een geschonden mensenrecht van een individu impliceert dat een staat een juridische verplichting niet is nagekomen. In principe is een staat in dat geval gehouden volledig rechtsherstel te bieden voor materiële en immateriële schade die voortvloeit uit die schending. Van oudsher is dit erkend als een verplichting tegenover een andere staat.8 De Commissie voor Internationaal Recht van de Verenigde Naties heeft in haar Artikelen inzake Staatsaansprakelijkheid gesteld dat restitutio in integrum – volledig rechtsherstel in de vorm van het zover als mogelijk herstellen van de situatie vóór de schending – de voorkeur verdient boven andere vormen zoals compensatie of genoegdoening.9

Kan men deze beginselen van internationaal publiekrecht nu onverkort toepassen in de context van mensenrechtenschendingen? Het eerste probleem lijkt te zijn dat mensenrechtenschendingen zich zelden lenen voor restitutie. Men kan een slachtoffer moeilijk ‘ontfolteren’. Voor het specifieke geval van afgenomen of noodgedwongen verlaten woningen is restitutie (teruggave) echter wel degelijk een mogelijkheid.10 Een ander mogelijk probleem is dat de verplichting van rechtsherstel, zoals vermeld, traditioneel tegenover staten gold en niet tegenover individuen. Daar kan men tegenin brengen dat de Commissie voor Internationaal Recht heeft erkend dat individuen de uiteindelijke begunstigden zijn van mensenrechtennormen. Hoewel niets in de voornoemde Artikelen individuen directe rechten toekent, sluiten zij deze mogelijkheid ook niet uit. Juist omdat individuen bij uitstek baat hebben bij handhaving van de mensenrechten, ligt het in de rede om de plicht tot rechtsherstel door staten ook tegenover hen te doen gelden. In de doctrine bestaat echter geen overeenstemming op dit punt.11

Binnen de Verenigde Naties is sinds eind jaren tachtig in verschillende fora gewerkt aan normen op dit gebied. Grotendeels dankzij het voorbereidende inhoudelijke werk van mensenrechtenexperts Theo van Boven en Cherif Bassiouni nam de Algemene Vergadering in 2005 de Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law aan.12 Deze normen bevatten een uitgewerkt recht op rechtsherstel, maar zien alleen op de meest ernstige schendingen en laten veel vrijheid aan staten in het toekennen van rechtsherstel. De tekst is bovendien niet als zodanig juridisch bindend. Het feit dat de Algemene Vergadering de tekst bij acclamatie heeft aangenomen zou een aanwijzing kunnen zijn van een zich ontwikkelend gewoonterecht. Deze vooralsnog vloeibare norm heeft zich echter nog niet verhard tot een in een verdrag vastgelegd individueel recht.13

Vanuit praktisch oogpunt moet men in ieder geval vaststellen dat er geen algemeen internationaal mechanisme bestaat voor slachtoffers van mensenrechtenschendingen om hun recht te doen afdwingen.14 Binnen bestaande verdragsmechanismen, zoals het EVRM, bestaat wel de mogelijkheid om rechtsherstel te verkrijgen.15 Artikel 41 EVRM bepaalt dat het Europees Hof van de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), als het een schending van een recht heeft vastgesteld en mits het nationale recht slechts gedeeltelijk rechtsherstel kan bieden, een ‘billijke genoegdoening’ aan de benadeelde kan toekennen. In de eerste decennia van zijn bestaan beperkte het Hof zich vaak tot het vaststellen van een schending. Later ontstond de praktijk om ook geldelijke compensatie toe te kennen. En ruim een decennium geleden erkende het Hof in de zaak Papamichalopoulos dat indien de aard van de schending restitutio in integrum mogelijk maakt, de betrokken Verdragspartij dit ook zou moeten doen.16 In verschillende zaken over eigendom gaf het Hof in de jaren erna aan dat teruggave de meest geëigende vorm van rechtsherstel was.17 Uit deze – zeer voorzichtige – trend kan geen recht op restitutie worden afgeleid. Het Hof behoudt immers de discretie om al dan niet te verwijzen naar restitutie als de meest geëigende manier. Verwijzen is hier de juiste term, omdat het Hof erop hamert dat rechtsherstel voortvloeit uit de Verdragsverplichtingen en niet uit een eigen bevoegdheid van het Hof om restitutie op te leggen. Het EVRM en het internationale recht in bredere zin worden als stok gebruikt en niet zozeer de uitspraken van het Hof zelf.

Ondanks al deze – voor slachtoffers positieve – juridische ontwikkelingen van de afgelopen jaren, bestaat er dus nog geen ‘hard’ recht op restitutie. Hoe staat het dan met die andere pijler waarop een recht op huizenteruggave mogelijk kan rusten, het recht op terugkeer? Het recht op terugkeer als zodanig is vastgelegd in zowel mondiale (artikel 12, lid 1, IVBPR) als regionale (artikel 2, lid 1, juncto 3, lid 2, Vierde Protocol, EVRM) verdragen. Dit recht is weliswaar niet absoluut, maar inperkingen zijn alleen gerechtvaardigd indien noodzakelijk én indien voorzien bij wet (IVBPR) of indien zij in het algemeen belang zijn (EVRM). Discriminatoire toelating van ontheemden, bijvoorbeeld door uitsluiting van bepaalde minderheden, voldoet niet aan deze voorwaarden. Dit wordt bevestigd door artikel 5, onder (d) sub (ii) van het Internationaal verdrag inzake de uitbanning van rassendiscriminatie, dat gelijkheid voor de wet bij terugkeer garandeert.

Het recht op terugkeer als zodanig is dus stevig gegrondvest op juridisch bindende teksten. Een belangrijke beperking wordt echter gevormd door de beperkte reikwijdte van dit recht: het recht op terugkeer naar het eigen land impliceert dat men de landsgrenzen is gepasseerd. Intern ontheemden zijn dus van dit recht uitgesloten, hoewel zij wel aanspraak kunnen maken op de – eveneens inperkbare – vrijheid van verplaatsing. Op die laatste groep zijn ook de Guiding Principles on Internal Displacement van toepassing. Deze principes zijn in 1998 aangenomen door de toenmalige VN-Mensenrechtencommissie. De principes verbinden het recht op terugkeer expliciet aan de plicht voor staten om ontheemden bij te staan naar hun oorspronkelijke huizen terug te keren en hen te helpen verloren bezittingen te terug te krijgen.18 In resoluties van de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad is eveneens, vooral vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw, gewezen op het feit dat terugkeer niet enkel terugkeer naar het eigen land maar ook naar de oorspronkelijke woning impliceert. Soms is dit zelfs verwoord als een recht op terugkeer naar de eigen woning.19 Ook valt er een redenering op te zetten vanuit het effectiviteitsprincipe: een recht op terugkeer is pas daadwerkelijk effectief als het ook terugkeer naar de eigen woning en dus ook teruggave daarvan impliceert.

Een belangrijke stap voorwaarts werd gezet in 2005, toen de VN-Subcommissie voor Mensenrechten de Principles on Housing and Property Restitution for Refugees and Displaced Persons (ook wel kortweg Pinheiro Principes, vernoemd naar hun opsteller) aannam.20 Daarin wordt het recht op huizenteruggave als een zelfstandig recht, dus los van voornoemde fundamenten geproclameerd. De Principles bevatten gedetailleerde bepalingen over de belangen van voormalige bewoners en nieuwe (illegale) inwoners van woningen, over de plichten van staten én van de internationale gemeenschap. Bovendien zien ze op de rechten van álle ontheemden, of ze nu een grens zijn overgestoken of niet.

Als laatste aanwijzing voor het mogelijke bestaan van een recht op huizenteruggave kan bovendien worden gewezen op een trend in de statenpraktijk sinds de jaren negentig. Een toenemend aantal vredesverdragen en zogenaamde voluntary repatriation agreements tussen staten en de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR bevat clausules inzake een recht op huizenteruggave.21 Het meest verregaand is in dat opzicht het Vredesakkoord van Dayton, waarin dat recht expliciet is opgenomen. In de volgende paragraaf zal ik daar nader op ingaan.



Na deze korte schets van mogelijke grondslagen voor een recht op huizenteruggave, is het nu tijd om het perspectief van de kikvors te verruilen voor dat van de vogel. Als we dat doen, zien we dat de twee mogelijke pijlers nog geen volwaardig bouwwerk ondersteunen. Enerzijds komt dat omdat de pijlers zelf nog te zwak zijn: het recht op rechtsherstel is in ontwikkeling en wordt (nog) niet algemeen erkend. Zowel staten als toezichthoudende organen beschikken nog over een ruime mate van discretionaire bevoegdheid in de te kiezen vorm van rechtsherstel. Het recht op terugkeer biedt geen bescherming aan álle groepen ontheemden en sluit geen automatisch erkend recht op huizenteruggave in zich. Anderzijds is het bouwwerk zelf nog volop in opbouw: er bestaat geen algemeen erkend recht op huizenteruggave, hoewel er wel een recente statenpraktijk valt te ontwaren die kan duiden op een opkomend gewoonterecht. Binnen de Verenigde Naties ontwikkelde teksten die een dergelijk recht bevatten, zijn juridisch niet bindend. In de vorige paragraaf is betoogd dat huizenteruggave belangrijk is voor structurele vrede. In concrete situaties is het dan ook zeer wenselijk om - bij gebrek aan een algemene rechtsgrondslag – een recht op huizenteruggave in een vredesverdrag op te nemen. Daarbij moet overigens worden aangetekend dat een recht een keuze impliceert. Het recht op huizenteruggave moet dan ook nooit worden geïnterpreteerd of toegepast als de facto plicht, waarbij alternatieven zoals compensatie worden uitgesloten. Hoewel dit moreel op het eerste gezicht een aantrekkelijke mogelijkheid kan lijken – etnische zuivering kan er potentieel mee worden teruggedraaid – moet de keuze om er al dan niet gebruik van te maken aan het slachtoffer zijn. Als een slachtoffer herhuisvesting elders verkiest, moet dat juridisch en praktisch niet onmogelijk worden gemaakt.

4 De gulle hand van Dayton: het recht op huizenteruggave in Bosnië-Herzegovina
Op 14 december 1995 ondertekenden de strijdende partijen in het Bosnische conflict in Parijs het Vredesakkoord van Dayton, waarover kort tevoren overeenstemming was bereikt op de gelijknamige Amerikaanse luchtmachtsbasis in Ohio. Daarmee kwam een einde aan een bloedige oorlog die jarenlang had gewoed en had geleid tot een vluchtelingenstroom van 1,2 miljoen mensen over de grens en ruim één miljoen ontheemden binnen de landsgrenzen.22 Velen van hen hadden huis en haard moeten verlaten. Huizenteruggave was dan ook één van de voorwaarden voor het vervullen van een belangrijk doel van de ‘vredesstichters’, zoals de Verenigde Staten en een aantal Westeuropese landen: terugkeer van alle verdrevenen waardoor de etnische zuiveringen ongedaan zouden worden gemaakt.23 Dayton voorzag expliciet in die terugkeer. In Annex 7 van het Vredesakkoord werd bepaald dat alle ontheemden het recht hadden terug te keren naar hun oorspronkelijke woningen. Bovendien hadden zij recht op teruggave van bezit dat hen tijdens de vijandelijkheden sinds 1991 ontnomen was én recht op compensatie voor bezit dat niet kon worden teruggegeven.24 De strijdende partijen verplichtten zich terugkeer mogelijk te maken, zowel juridisch als praktisch.25 Discriminatoire wetgeving zou moeten worden afgeschaft en een veilige terugkeer zou moeten worden gegarandeerd.

Bovenop deze materiële waarborgen voor verdrevenen, werden op basis van Dayton ook een aantal bijzondere instituties opgericht. Geschillen over eigendomsclaims konden worden voorgelegd aan de speciaal ingestelde Commission on Real Property Claims (CRPC). Claims over mensenrechtenschendingen konden worden voorgelegd aan een speciale Mensenrechtenkamer. Beide organen bestonden deels uit Bosniërs en deels uit internationale experts. Beide konden juridisch bindende uitspraken doen. Een belangrijke beperking in het mandaat van de Kamer was dat men enkel kon klagen over schendingen die hadden plaatsgevonden na de inwerkingtreding van Dayton. Men kon dus niet klagen over uitzettingen tijdens de oorlog, maar wél over tegenwerking door de autoriteiten als men na de oorlog probeerde terug te keren naar huis. De Kamer kon toetsen aan het EVRM en aan een reeks VN-mensenrechtenverdragen. In Dayton was bepaald dat de materiële bepalingen van het EVRM direct van kracht waren in Bosnië en voorrang hadden op nationaal recht.26 Dat is des te opvallender, omdat Bosnië het EVRM zelf pas in 2002 ratificeerde. De belangrijkste uitvoerende instantie, die ook bij huizenteruggave een rol speelde, was de zogenaamde Hoge Vertegenwoordiger. De persoon die dit ambt bekleedde was de hoogste niet-militaire ambtsbekleder in Bosnië. In de praktijk was dit altijd een niet-Bosniër. Dayton omschreef zijn mandaat als ‘the final authority in theatre regarding interpretation of this Agreement on the civilian implementation of the peace settlement.’27 Zijn mandaat werd zeer extensief geïnterpreteerd: hij kon bindende besluiten nemen indien de Bosnische politici het niet eens werden over de implementatie van Dayton of wanneer zij beslissingen namen die strijdig waren met de bepalingen van Dayton. Dit bracht met zich dat de Hoge Vertegenwoordiger wetten kon aannemen, wijzigen of afschaffen en politici en andere ambtsbekleders uit hun functie kon ontheffen, indien hij dat nodig achtte.

Ten slotte waren er in Bosnië nog tal van bestaande internationale organisaties actief. De UNHCR kreeg de taak de terugkeer van vluchtelingen en andere ontheemden te coördineren.28 De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) hield toezicht op de mensenrechtensituatie. De VN-missie in Bosnië was, in de vorm van de International Police Task Force, verantwoordelijk voor training en opleiding van de Bosnische politie, die in theorie een belangrijke rol kon spelen bij het uitzetten van illegale huizenbewoners. Al deze organisaties waren door hun mandaat dan ook in meerdere of mindere mate betrokken bij het proces van huizenteruggave.

5 Obstakels onderweg: moeizame huizenteruggave in de praktijk
Op papier en in theorie was de hand van Dayton dus gul voor de verdrevenen: het vredesverdrag bevatte één van de meest expliciete uitingen ter wereld van een juridisch bindend recht op huizenteruggave. De praktijk bleek echter weerbarstiger. Een deel van de huizen was verwoest. In die gevallen was teruggave onmogelijk. In veel leegstaande huizen waren andere ontheemden getrokken. Dat betekende dat elke terugkeer een nieuw probleemgeval opleverde: de terugkeer van de één impliceerde in de regel de gedwongen uitzetting van de ander – gecompliceerde situaties als die van Džonlić daargelaten. Een groot deel van de problemen met de implementatie van het recht op terugkeer hing samen met de ingewikkelde staatkundige structuur die Bosnië-Herzegovina door Dayton had gekregen. Twee grotendeels zelfstandige Entiteiten kregen formeel de meeste bevoegdheden in handen: de Republika Srpska en de Bosniak-Kroatische29 Federatie. Terwijl de Bosnische Serviërs hun deel van Bosnië vrij centralistisch organiseerden, was de Federatie een ongemakkelijk verstandshuwelijk waarin de macht de facto in handen lag van politici op lokaal niveau. Voor politici in beide Entiteiten gold over het algemeen dat zij alleen meewerkten aan terugkeer van vluchtelingen van de eigen etnische groep. De terugkeer van minderheden werd echter veelal geblokkeerd. Zo werden wetten ingevoerd die de huizen van vluchtelingen toekenden aan nieuwe bezetters. En zelfs op het oog neutrale regels werden discriminatoir toegepast. Claims inzake huizenteruggave werden vaak niet eens in behandeling genomen. Huisvestingsafdelingen van gemeenten beschikten soms niet eens over computers, elektriciteit of zelfs personeel. Al deze obstructietactieken legden de achilleshiel van Dayton bloot: de implementatie van terugkeer en restitutie was grotendeels in handen gegeven van de voormalige strijdende partijen wier belangen zelden strookten met de doelen van het vredesverdrag.

Naast deze lokale tegenwerking speelde ook internationale desinteresse het proces van huizenteruggave aanvankelijk parten. In de eerste jaren na 1995 gaven de betrokken internationale actoren geen prioriteit aan dit vraagstuk. De UNHCR en de CRPC zijn daarop de enige duidelijke uitzonderingen. Ook aan onderlinge coördinatie schortte het, waardoor internationale organisaties langs elkaar heen werkten of zelfs door lokale politici tegen elkaar konden worden uitgespeeld. Ook mandaten botsten: terwijl voor de UNHCR uitzetting van een illegale bezetter problematisch was omdat het een nieuwe ontheemde op kon leveren, was uitzetting volgens de OVSE noodzakelijk om de mensenrechten van de oorspronkelijke bewoners te verwerkelijken. Het resultaat: eind 1997 waren er weliswaar 400.000 ontheemden teruggekeerd, maar slechts 35.000 daarvan behoorden tot minderheidsgroepen.30

Het gebrek aan voortgang maakte duidelijk dat er meer externe druk op lokale machthebbers nodig was. De eerste stap daartoe was de introductie van de zogenaamde conditionaliteit in 1997: de internationale gemeenschap maakte hulp voor wederopbouw aan lokale autoriteiten afhankelijk van medewerking bij de terugkeer van minderheden.31 Deze pragmatische aanpak betekende dat iedere stad of streek verschillend werd behandeld, naar gelang het niveau van samenwerking. Het belangrijkste nadeel van deze aanpak was dat terugkeer voorwerp werd van politiek gemarchandeer. Dit ging ten koste van de formele status van terugkeer als algemeen geldend recht voor ontheemden zoals vastgelegd in Dayton. Bovendien faalde de pragmatische werkwijze in het oplossen van onderliggende problemen zoals het voortbestaan van discriminatoire wetgeving en het vraagstuk van huizenteruggave, één van de voorwaarden voor een succesvolle terugkeer van vluchtelingen.

6 Een dubbele overgang naar effectiever beleid
Toen duidelijk begon te worden dat het conditionaliteitsbeleid niet voldeed aan de verwachtingen werd een dubbele verandering ingezet, op instigatie van de betrokken internationale actoren: juridisch en praktisch.

Juridisch bestond de verandering uit aanpassing van regelgeving in lijn met mensenrechtelijke normen. De Hoge Vertegenwoordiger nam het initiatief voor wetgeving, die na maanden van onderhandelen door de twee Entiteiten werd aanvaard in 1998.32 Deze wetgeving verklaarde eerdere discriminatoire eigendomsregels nietig. Van alle eigendomstransacties tijdens de oorlog werd formeel aangenomen – tot bewijs van het tegendeel – dat ze onder dwang waren gesloten. Dit was een enorm voordeel in de bewijslast voor de verdrevenen. Ook werd het vereiste geschrapt dat men fysiek terug moest keren om het huis terug te krijgen; het ophalen van de sleutels was voldoende. Een nieuw claimsysteem werd opgezet zodat men lokaal een claim tot teruggave kon indienen. Beslissingen over eigendom van de CRPC konden daarbij als hulpmiddel dienen. Ook werd het chronologieprincipe ingevoerd: claims moesten op volgorde van binnenkomst worden behandeld. Dit voorkwam dat de meer gecompliceerde claims – betreffende huizen waar anderen illegaal waren gaan wonen – op de lange baan werden geschoven omdat dat politiek beter uitkwam. Hoewel de internationale gemeenschap deze nieuwe wetgeving presenteerde als een noodzakelijke voorwaarde om grootschalige terugkeer op gang te brengen, luidden de nieuwe wetten een proces in waarbij duizenden individuen hun recht op teruggave begon te claimen.33 Met al deze wijzigingen werden eindelijk handen en voeten gegeven aan de rechten van Annex 7. Door de aanpassingen in wetgeving werd huizenteruggave bovendien gestoeld op juridische in plaats van voornamelijk politieke beginselen. De belangen van de slachtoffers van mensenrechtenschendingen werden daardoor beter gewaarborgd.

De Bosnische Mensenrechtenkamer droeg bij aan deze juridische verandering door in haar jurisprudentie de oude discriminatoire wetgeving aan te merken als strijdig met het EVRM. In 1999 concludeerde de Kamer bijvoorbeeld dat de oude wetgeving de etnische zuiveringen had versterkt door huizenteruggave in de praktijk onmogelijk te maken.34 Ook het handelen of juist het gebrek daaraan van lokale autoriteiten werd door de Kamer in individuele gevallen getoetst. Hoewel de Kamer onafhankelijk van de veranderingen in wetgeving functioneerde, waren haar uitspraken wel een juridische steun in de rug voor de door de internationale gemeenschap op gang gebrachte veranderingen.

Het tweede aspect van de veranderingen was praktisch van aard en gericht op implementatie van de nieuwe eigendomswetten. Die implementatie betrof vooral het uitzetten van illegale bewoners. Dit was nodig om die vluchtelingen te kunnen laten terugkeren, voor wie de eigendom of voormalige rechtmatige bewoning van de oorspronkelijke woning formeel was erkend. Om implementatie beter van de grond te krijgen ontwikkelden de internationale actoren in 1999 het Property Law Implementation Plan (PLIP). PLIP was een samenwerkingsverband tussen de Hoge Vertegenwoordiger, UNHCR, OVSE, de VN-missie in Bosnië en de CRPC. PLIP was erop gericht het langs elkaar heen werken van de betrokken actoren te voorkomen. Tegelijkertijd kon men de Bosnische autoriteiten op alle niveaus nu als één blok tegemoet treden. In elke gemeente werd een contactpersoon van een van de deelnemende internationale instanties aangesteld, die het beleid coördineerden en toezicht hielden op de lokale autoriteiten inzake huizenteruggave. De contactpersonen rapporteerden lokale problemen in de uitvoering van de eigendomswetten aan een centraal PLIP-overlegorgaan in Sarajevo, zodat steeds op basis van de praktijk een voor heel Bosnië geldend beleid kon worden ontwikkeld. De lokale contactpersonen zorgden op hun beurt voor de uitvoering van nieuw beleid. Zo werd bijvoorbeeld veel beter de hand gehouden aan het chronologie-principe. Problemen werden hierdoor snel en effectief aangepakt. Een belangrijk onderdeel van het succes was het bijhouden van statistieken over de mate van implementatie per gemeente. Deze statistieken werden maandelijks openbaar gemaakt, waardoor het proces van huizenteruggave inzichtelijker werd. PLIP verving het eerdere pragmatisch-politieke beleid door een landelijke aanpak die veel sterker dan voorheen was gericht op de beginselen van de rechtsstaat en de mensenrechten, zoals gelijkheid voor de wet en implementatie van individuele rechten.

PLIP versterkte het proces van huizenteruggave ook op allerlei aanvullende manieren. De bevolking werd voorgelicht over haar recht op teruggave via grootschalige informatiecampagnes. Gemeentelijke ambtenaren werden getraind in de implementatie van de eigendoms- en teruggavewetten. De Hoge Vertegenwoordiger maakte gebruik van zijn bevoegdheid om de meest tegenwerkende burgemeesters en ambtenaren te ontslaan.35 Hoewel dit op kleine schaal gebeurde, had het een belangrijke symbool- en waarschuwingsfunctie. Vanuit democratisch oogpunt wellicht niet de meest wenselijke methode, maar voor het proces van huizenteruggave – en daarmee voor de mensenrechten van duizenden Bosniërs – had dit zeker grote voordelen. Ten slotte werd ook tegemoet gekomen aan materiële tekortkomingen. Zo schonk de Amerikaanse regering vanaf 2000 aan de Republika Srpska meer dan 1,5 miljoen dollar om personeel en materieel te bekostigen.36 Gebrek aan middelen kon geen excuus voor oponthoud meer zijn. Meer en beter opgeleide ambtenaren en betere materiële omstandigheden maakten het nu ook praktisch mogelijk veel meer huizenteruggaveclaims te verwerken.

De dubbele verandering gaf het krachtige signaal af aan nationalistische lokale politici dat het de internationale actoren ernst was met huizenteruggave. De combinatie van de amendementen in wetgeving en PLIP zorgde voor een versnelling van het teruggaveproces. In 1999 was nog maar 4% van alle restitutieclaims behandeld en geïmplementeerd. Dit percentage steeg naar 21% in 2000, 69% in 2002 en zelfs 93% in juni 2005.37

In het succes van het proces van huizenteruggave lag echter ook de kiem voor het uiteenvallen ervan. In de eindfase (2002-2005) werd duidelijk dat niet elk geïmplementeerd besluit tot huizenteruggave ook leidde tot de daadwerkelijke terugkeer van vluchtelingen.38 Sommige ontheemden keerden slechts tijdelijk terug of met maar een deel van het gezin. Anderen verkochten hun herwonnen huis en bouwden met de opbrengst elders een nieuw leven op. De bredere sociale context van terugkeer verheldert waarom: banen waren schaars en scholen verwelkomden zelden leerlingen van een andere etnische afkomst dan de meerderheid. In dergelijke omstandigheden koos niet iedereen voor terugkeer. Dit verschil tussen relatief succesvolle huizenteruggave en een achterblijvende terugkeer leidde tot kleine haarscheurtjes in de gladde façade van PLIP, die langzamerhand uitgroeiden tot pijnlijk zichtbare onenigheid. Organisaties als de UNHCR hadden achter PLIP kunnen staan zolang de mantra van ‘teruggave als voorwaarde voor terugkeer’ leek te staan voor ‘teruggave als garantie voor terugkeer’. Toen dat niet altijd bleek op te gaan, taande het enthousiasme. De OVSE daarentegen bleef hechten aan PLIP, omdat het vanuit rechtsstatelijk en mensenrechtelijk perspectief wel een succes was. Behalve deze uiteenlopende belangen speelde ook een bredere ontwikkeling een rol: de internationale aandacht – en daarmee ook de geldstroom – had zich steeds meer verlegd naar andere conflicthaarden. Iedere in Bosnië actieve organisatie stond daardoor onder groeiende druk de eigen activiteiten te rechtvaardigen en de eigen unieke rol te benadrukken.

Op 1 januari 2004 werd de internationale bemoeienis met het Bosnische proces van huizenteruggave formeel afgesloten. De Bosnische autoriteiten kregen de volledige verantwoordelijkheid voor Annex 7, terwijl er tot dan toe sprake was van een formele rol voor de eerder genoemde internationale organisaties. De Hoge Vertegenwoordiger behield wel zijn toezichthoudende functie. De laatste losse eindjes van de huizenteruggave zouden door de Bosniërs zelf aan elkaar moeten worden geknoopt.



7 Conclusie
Huizenteruggave is een klein, maar noodzakelijk onderdeel van de wederopbouw van een staat na afloop van een gewapend conflict. De meeste waarborgen voor slachtoffers van het verlies van huis en haard worden daarbij geboden door een aanpak die is gestoeld op de mensenrechten. Zoals ik in het bovenstaande heb betoogd bestaat er in het internationaal recht nog geen uitgekristalliseerd of algemeen erkend recht op huizenteruggave. Hoewel er wel ontwikkelingen gaande zijn die zouden kunnen wijzen op een opkomend internationaal gewoonterecht op dit gebied, blijft de beste weg vooralsnog opname van een recht op huizenteruggave in nationale wetgeving of in vredesverdragen.

Het voorbeeld van Bosnië-Herzegovina toont aan dat de erkenning van het recht op teruggave belangrijk is, maar niet voldoende om teruggave te bewerkstelligen. Er zijn ook instituties nodig – nationaal of internationaal – om het recht te implementeren. Ook moet er voldoende bereidwilligheid zijn van in ieder geval de meest invloedrijke actoren om van huizenteruggave een prioriteit te maken. Vluchtelingenstromen en etnische zuiveringen zijn geen toevalligheden en meestal zijn er ook als de vrede formeel is afgekondigd velen die belang hebben bij de handhaving van de status quo. In die context is het bevorderen van huizenteruggave en daarmee het behartigen van de belangen van slachtoffers van verdrijving een zaak die constante inzet vereist.



Binnen het kader van de Verenigde Naties bestaat sinds enkele jaren de Peacebuilding Commission, die landen bijstaat in de overgang van oorlog naar vrede.39 Nederland zou, door middel van het bestaande lidmaatschap daarvan, dan ook kunnen en moeten stimuleren dat huizenteruggave een integraal onderdeel wordt van vredesopbouw. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat een recht op teruggave van huizen een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor de terugkeer van vluchtelingen. Veiligheid en kansen op non-discriminatoire toegang tot werk, onderwijs en sociale voorzieningen zijn evenzeer essentieel. Als dat succesvol tot stand wordt gebracht kunnen kafkaëske situaties als die van de familie Džonlić in de toekomst misschien worden voorkomen.

1 Dr. A.C. Buyse is universitair docent bij het Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten (SIM) van de Universiteit Utrecht. Dit artikel is gebaseerd op het proefschrift Post-Conflict Housing Restitution. The European Human Rights Perspective, with a Case Study on Bosnia and Herzegovina, Intersentia 2008, dat hij op 21 februari 2008 in Leiden met succes verdedigde (promotor: prof. R.A. Lawson).

2 De feiten zijn afkomstig uit een uitspraak van de Bosnische Mensenrechtenkamer: Bosnian Chamber of Human Rights (HRC BiH), Bakir Džonlić t. Republika Srpska (ontvankelijkheid), 13 mei 1999 (CH/98/697). De uitspraken van deze Kamer zijn raadpleegbaar op www.hrc.ba.

3 In het hiernavolgende kortweg ‘Bosnië’.

4 Nils Petter Gleditsch a.o., Armed Conflict 1946-99: A New Dataset (Paper prepared for the conference ‘Civil Wars and Post-Conflict Transitions’, 18-20 May 2001, Irvine, California) p. 10.

5 Peter Wallensteen, Understanding Conflict Resolution. War, Peace and the Global System (London: Sage Publications 2002) pp. 131-132.

6 Ho-Won Jeong, Peace and Conflict Studies. An Introduction (Aldershot: Ashgate 2000) pp. 14-15. Het gebruik van identiteitsverschillen als rechtvaardiging zegt overigens weinig over de dieper liggende oorzaken van een conflict, die meestal op een geheel ander vlak liggen.

7 Zie uitgebreider paragraaf 4.

8 Bijvoorbeeld: Permanent Hof van Internationale Justitie, Chórzow Factory (Jurisdictie) (Duitsland t. Polen), 26 juli 1927, Series A, no. 9, p. 21. Zie ook: UN Doc. A/56/10, p. 223. En, veel recenter: Internationaal Gerechtshof, LaGrand (Merites) (Duitsland t. Verenigde Staten), 27 juni 2001, para. 48.

9 Artikelen 34-36, te vinden in: Report of the International Law Commission, fifty-third session, UN Doc. A/56/10 (2001); AVVN Res. 56/83, 12 December 2001.

10 Voorzover de woning niet verwoest is natuurlijk. In dat geval ligt compensatie meer voor de hand.

11 Kamminga stelt bijvoorbeeld dat een recht op rechtsherstel bestaat, terwijl Tomuschat dat een te progressieve kijk op het huidige recht acht. Zie respectievelijk: Menno Kamminga, ‘Legal Consequences of an Internationally Wrongful Act of a State against an Individual’, in: Tom Barkhuysen a.o. (eds.), The Execution of Strasbourg and Geneva Human Rights Decisions in the National Legal Order (Den Haag: Martinus Nijhoff Publishers 1999) pp. 65-74, zie p. 74 en Christian Tomuschat, ‘Reparation for Victims of Grave Human Rights Violations’, Tulane Journal of International and Comparative Law vol. 10 (2002) pp. 157-184, zie p. 173.

12 AVVN Res. 60/147.

13 Voor een uitgebreidere analyse, zie: Marten Zwanenburg, ‘The Van Boven/Bassiouni Principles: An Appraisal’, Netherlands Quarterly of Human Rights vol. 24 (2006) pp. 641-668.

14 Liesbeth Zegveld, ‘Remedies for Victims of Violations of International Humanitarian Law’, International Review of the Red Cross vol. 85 (2003) pp. 497-527, zie p. 525.

15 In dit artikel zal ik mij beperken tot de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

16 EHRM, 31 oktober 1995, Papamichalopoulos t. Griekenland (billijke genoegdoening) (Appl. No. 14556/89) para. 34.

17 Zie o.a. EHRM, 23 januari 2001, Brumărescu t. Romania (billijke genoegdoening) (Appl. No. 28342/95).

18 VN-Mensenrechtencommissie, res. 1998/50, 17 april 1998. De relevante principes zijn 28 en 29.

19 VN-Veiligheidsraad, res. 1287, 31 januari 2000, para. 8. Voor verdere verwijzingen naar relevante resoluties, zie supra nt. 2, hoofdstuk 6.

20 VN-Subcommissie voor Mensenrechten, res. 2005/21, 11 augustus 2005.

21 Enkele voorbeelden: Quadripartite Agreement on Voluntary Return of Refugees and Displaced Persons Between Abkhazia, Georgia and the Russian Federation, 4 april 1994, art. 3(g); General Peace Agreement for Mozambique, 4 oktober 1992, Protocol III, art. IV(e).

22 Peter Neussl, ‘Bosnia and Herzegovina Still Far from the Rule of Law. Basic Facts and Landmark Decisions of the Human Rights Chamber’, Human Rights Law Journal vol. 20 (1999) pp. 290-302, zie p. 291.

23 John M. Scheib, ‘Threshold of Lasting Peace: The Bosnian Property Commission, Multi-Ethnic Bosnia and Foreign Policy’, Syracuse Journal of International Law and Commerce vol. 24 (1997) pp. 119-142, zie p. 119; Catherine Phuong, ‘At the Heart of the Return Process: Solving Property Issues in Bosnia and Herzegovina’, Forced Migration Review vol. 7 (2000) pp. 5-7, zie p. 5.

24 Art. I(1) van Annex 7. De oorspronkelijke Engelstalige tekst luidt: “All refugees and displaced persons have the right freely to return to their homes of origin. They shall have the right to have restored to them property of which they were deprived in the course of hostilities since 1991 and to be compensated for any property that cannot be restored to them.”

25 Art. I(1-3) van Annex 7.

26 Art. II(2) van de Bosnische grondwet (Annex 4 bij Dayton).

27 Art. V van Annex X.

28 Art. III(1) van Annex 7.

29 Bosniaks is de gebruikelijke aanduiding voor Bosnische moslims.

30 Marcus Cox, ‘The Right to Return Home: International Intervention and Ethnic Cleansing in Bosnia and Herzegovina’, International and Comparative Law Quarterly vol. 47 (1998) pp. 599-631, zie p. 623.

31 Peace Implementation Council, Sintra Conclusions, 30 May 1997, paras. 7-8, 46 en 49.

32 In 1999 en 2000 werden nog verfijningen aangebracht door middel van amendementen op deze nieuwe wetgeving.

33 Rhodri Williams, ‘Post-Conflict Property Restitution and Refugee Return in Bosnia and Herzegovina: Implications for International Standard-Setting and Practice, New York University Journal of International Law and Politics vol. 37 (2005) pp. 441-553, zie p. 486 en 491.

34 HRC BiH, Esfak Pletilić e.a. t. Republika Srpska, 10 september 1999 (CH/98/659 e.a.) para. 204.

35 Lynn Hastings, ‘ Implementation of the Property Legislation in Bosnia and Herzegovina’, Stanford Journal of International Law vol. 37 (2001) pp. 221-254, zie pp. 245 en 250.

36 Paul Prettitore, The Right to Housing and Property Restitution in Bosnia and Herzegovina: A Case Study, paper voor het BADIL Expert Forum (22-23 mei 2003) p. 17. Zie ook: PLIP Inter-Agency Framework Document, 15 oktober 2000 (www.ohr.int/plip).

37 Anne Charbord, Human Rights of Internally Displaced Persons in Bosnia and Herzegovina (Wenen: Verlag Österreich 2005) pp. 314 en 340.

38 Charles Philpott, ‘Though the Dog is Dead, the Pig must be Killed: Finishing with Property Restitution to Bosnia-Herzegovina’s IDPs and Refugees’, Journal of Refugee Studies vol. 18 (2005) pp. 1-24, zie p. 2.

39 Zie voor het mandaat, de samenstelling en andere informatie: http://www.un.org/peace/peacebuilding.







De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina