Toelating en verwijdering bij Passend Onderwijs



Dovnload 55.58 Kb.
Datum26.07.2016
Grootte55.58 Kb.
Toelating en verwijdering bij Passend Onderwijs

Stoeien met de wettekst
Paul Zoontjens1


  1. Inleiding

Per 1 augustus van dit jaar is de Wet passend onderwijs in werking getreden.2 Zoals gebruikelijk bij nieuwe onderwijswetten gaat het hier niet om een op zichzelf staande regeling, maar om een reeks van wijzigingen in de bestaande sectorwetten, in het bijzonder de Wet op het primair onderwijs (Wpo), de Wet op de expertisecentra (Wec), de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo), en in mindere mate de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web). Hoewel het woord in Den Haag niet snel in de mond zal worden genomen, kan men hier spreken van een stelselwijziging. En dan nog een die ingrijpende gevolgen met zich brengt.3

Dat blijkt al uit de creatie van de verplichte samenwerkingsverbanden die alleen nog in naam refereren aan wat voorheen in het primair en voortgezet onderwijs bestond.4 Vóór passend onderwijs was het samenwerkingsverband een tamelijk vormvrij vergaderpodium van schoolbesturen die in principe alleen bindende besluiten konden nemen over de besteding van de hun toekomende bekostiging, als alle besturen daarmee akkoord gingen. Het was net als bij de oude Europese Economische Gemeenschap van de jaren vijftig en zestig, waarbij de lidstaten slechts besluiten konden nemen bij unanimiteit.5

Het samenwerkingsverband vertegenwoordigt sinds passend onderwijs een fundamenteel andere werkelijkheid. Het moet rechtspersoonlijkheid bezitten en krijgt rechtstreeks bekostiging van de overheid. Daarnaast is het veel groter, het bestrijkt een ruimere regio en omvat veel meer schoolbesturen en leerlingen dan voorheen. Rechtspersoonlijkheid betekent onder meer dat de deelnemende schoolbesturen bij meerderheid beslissen. Bovendien gaat het dan om de besteding van geld dat wettelijk aan het schoolbudget is onttrokken. Hier is de vergelijking op zijn plaats met de Europese Unie van ná het Verdrag van Amsterdam (1997) toen in de context van een door de tijd genomen veel groter geworden Europees samenwerkingsverband de dominantie van het meerderheidsbeginsel een feit werd door de vastlegging van de codecisie- of medebeslissingsprocedure, een wijze van besluitvorming waarbij het Europees Parlement werd betrokken.6

De aanvankelijk niet ten onrechte in de media als “regionale zorgautoriteit” betitelde samenwerkingsverbanden nieuwe stijl – 77 in het primair onderwijs en 75 in het voortgezet onderwijs –7 zijn inmiddels tot stand gekomen en aan het werk gegaan. Nu worden de eerste ervaringen daarmee opgedaan. Er is alle reden om er in de toekomst langer bij stil te staan, maar dat zullen we hier niet doen.
Op nog een ander punt is met passend onderwijs namelijk een dramatische omslag bereikt. Dat is de in harde regels gegoten pretentie dat elk leerplichtig kind dat speciale aandacht behoeft in het onderwijs een plaats krijgt op school. In de kern komt het erop neer dat het bevoegd gezag van de school, waar een leerling die extra ondersteuning behoeft wordt aangemeld, verantwoordelijk is voor de plaatsing van die leerling, hetzij op de school van aanmelding, hetzij op een andere school van regulier of speciaal onderwijs, al of niet van dat zelfde bevoegd gezag. Als het bevoegd gezag van de school waar de leerling ingeschreven is, tot verwijdering van de leerling wil overgaan, kan het dat pas doen nadat het ervoor heeft zorggedragen dat een andere school bereid is de leerling toe te laten.8 Een belangrijke doelstelling van de wet is het aantal thuiszitters tot nul te reduceren,9 maar men beseft ook dat alleen de regel van de wet hiervoor niet voldoende is. De bestrijding van het thuis zitten zal tijd kosten.10

Als we kijken naar de wettelijke regeling blijft er een aantal vragen open die we hier achtereenvolgens aan de orde stellen. Deze richten zich op de problematiek van toelating en verwijdering. Er wordt hier dus geen aandacht geschonken aan de voorwaarden tot deelname aan het onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte, waarvoor een zogenaamd ontwikkelingsprofiel in samenspraak met de leerling en/of diens ouders dient te worden vastgesteld. De eerste vraag is een algemene en luidt: kunnen ouders en leerlingen kiezen voor een bepaalde school naar voorkeur? Op welke wijze botsen hier de rechten van (het bevoegd gezag van) de school en van de ouders en leerlingen? De tweede vraag richt zich op een van de twee wettelijke uitzonderingen op toelating tot de school, namelijk wanneer deze vol is. Hoe moet deze uitzondering worden geïnterpreteerd? De laatste vraag heeft betrekking op de stelling dat de regeling een sluitende voorziening biedt tegen thuiszitten.





  1. Tot hoever gaat de keuze voor een school?

“Passend onderwijs” vergemakkelijkt de keuze voor regulier onderwijs. Maar dat gaat niet zonder offers. De regeling is niet in de eerste plaats ontworpen om de positieve schoolkeuze van leerlingen of hun ouders mogelijk te maken. Dat komt omdat de daadwerkelijke bestemming van een leerling die extra ondersteuning behoeft, mede afhankelijk is van wat de reguliere scholen van het samenwerkingsverband aan kunnen.


Schoolondersteuningsprofiel

Als bij Noudje wordt geconstateerd dat hij een leerling is met een extra ondersteuningsbehoefte is de keuze van zijn ouders om hem in te schrijven op een bepaalde school van voorkeur (bijvoorbeeld omdat die Montessori is, omdat die zo mooi is gelegen of omdat er vrienden van Noudje op zitten), afhankelijk van de inhoud van het ondersteuningsprofiel van die school.11 Dat is een document dat een beschrijving bevat van de voorzieningen die op de school zijn getroffen voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven.12 Met het schoolondersteuningsprofiel (SOP) geeft de school met andere woorden aan voor welke typen ondersteuning zij zich geschikt acht, bijvoorbeeld door zich te afficheren met expertise op het terrein van autisme. Het gevolg is dan dat leerlingen die passen binnen de termen van het SOP naar deze school worden gestuurd. Het SOP heeft daardoor tweeërlei functie: het geeft mede richting aan de missie en de professionalisering van de school,13 maar is ook een instrument voor de regulering van leerlingenstromen in het samenwerkingsverband.14 Op het niveau van het samenwerkingsverband is het van belang dat er een variëteit aan SOP’s geldt, die de verscheidenheid aan ondersteuningsbehoeften dekt. Het samenwerkingsverband moet zich immers ten doel stellen, zoals de wet zegt, “een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen scholen (..) te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.”15 Onder meer vanwege dit principe van “dekkendheid” van voorzieningen kan het samenwerkingsverband ingrijpen in een afzonderlijk SOP als dat betreffende SOP voor hem “met het oog op de beschikbare ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen een onevenredige belasting zou vormen”.16 De doelstelling van de wet om voor elke leerling in passend onderwijs te voorzien, is vertaald in een systeem waarbij de uiteindelijke beslissing tot toewijzing van leerlingen aan een school aan de aanbodzijde ligt, niet aan de vraagzijde. Dat is begrijpelijk nu het best aan de aanbodzijde de wenselijke coördinatie van voorzieningen kan worden gerealiseerd.

Om terug te komen op het voorbeeld: als het SOP van de school die de voorkeur heeft van de ouders van Noudje, niet aansluit op de extra ondersteuningsbehoefte van deze leerling, moet worden uitgeweken naar een andere school die die aansluiting wel kan waarmaken. De voorkeur van de ouders kan dan niet worden gehonoreerd.17

Dit zal zeker gaan voorkomen, maar er moet aanstonds aan worden toegevoegd dat de praktijk een aantal verzachtende maatregelen laat zien. Zo zal er naar verwachting in elk samenwerkingswerkingsverband voor worden gezorgd dat zoveel mogelijk rekening kan worden gehouden met de voorkeuren van ouders bij de schoolkeuze. Als aan ouders wordt gevraagd om niet één maar bijvoorbeeld drie scholen van voorkeur te noemen, en op vele plaatsen is men met een centraal systeem van aanmelding al zover, wordt de kans dat daar voor de leerling diens plaats van bestemming bij zit al een stuk groter. Dit is natuurlijk niet een echte oplossing voor het probleem, de meeste ouders hebben feitelijk maar één school van voorkeur mag je veronderstellen, maar het komt enigszins in de buurt.


Toelatingsbeperkingen bij een “open” SOP

Een tweede verzachting komt voort uit de keuze van menige school om haar SOP vooralsnog open in te vullen, door geen specifieke expertise of ontwikkelingsrichting op dat vlak aan te geven. Het gevolg is dat ouders die hun kind met extra ondersteuningsbehoefte bij deze school aanmelden, niet kunnen worden heengezonden met het simpele argument dat er onvoldoende expertise aanwezig is bij het docentencorps ten aanzien van dit kind. Door het SOP open in te vullen heeft de school immers juist het tegenovergestelde naar hen toe gecommuniceerd: “wij laten alle kinderen toe, ongeacht het probleem dat ze meebrengen.”

Maar de school staat ook weer niet met lege handen. Als er toch onoverkomelijke problemen bestaan met betrekking tot de toelating van een bepaalde leerling, zal de school die per geval – dat wil zeggen bij elke aanmelding opnieuw – moeten aantonen. Er is feitelijk en juridisch dan immers grote gelijkenis met de situatie tijdens leerlinggebonden financiering. Toen bestond er de regel dat ouders hun kind, dat toelaatbaar was geoordeeld tot het speciaal onderwijs, in plaats daarvan bij een reguliere school konden aanmelden en geplaatst krijgen, tenzij (het bevoegd gezag van) de reguliere school kon aantonen dat de mogelijkheden van de school in relatie tot de specifieke zorgbehoefte van het kind ontoereikend waren. Door de toetsende instanties werden strenge maatstaven aangelegd voor de bewijslast van die scholen. De Adviescommissie Toelating en Begeleiding (ACTB) die tot 2009 oordeelde bij toelatingsgeschillen in het kader van leerlinggebonden financiering, eiste dat de school daarbij vier vragen beantwoordde: (1) wat is nodig om de leerling op de school te kunnen laten functioneren?, (2) welke middelen staan de school ter beschikking?, (3) wat is mogelijk op basis van deze middelen? en (4) waarom is de school niet in staat – ondanks de inzet van de middelen – de leerling kwalitatief goed onderwijs te bieden?18 Nu alle scholen zullen beschikken over voor passend onderwijs inzetbare middelen die al of niet afkomstig zijn van het samenwerkingsverband, is het niet onredelijk te veronderstellen dat dit toetsingskader dan nog steeds zijn waarde heeft. Op basis hiervan zal een school(bestuur) zich precies op de hoogte moeten stellen wat een bepaald kind in het gegeven geval aan ondersteuning nodig heeft en wat de mogelijkheden daartoe zijn. Daarbij kan de expertise van de aanwezige docenten en de daar omheen geformeerde staf een rol spelen, de financiële ruimte van de school – al of niet vergroot door een zorgbudget of een vrijwillige bijdrage van de ouders – maar ook het feit dat de betreffende school al meer kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte in de groepen of de klassen heeft. En ook de ruimtelijke mogelijkheden en beperkingen van de school kunnen in ogenschouw worden genomen.

Zo expliciet verwoord als door de ACTB komt het niet voor in de jurisprudentie van het College voor de Rechten van de Mens (CRM), sinds 2009 de opvolger van de ACTB en belast met geschillen over de toepassing van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en/of chronische ziekte (Wgbh/cz), maar effectief is dit kader ook daar aan de orde, alsmede in de rechtspraak op basis van de Wgbh/cz. Het toetsingskader veronderstelt dat het bevoegd gezag van de reguliere school steeds elk geval op zich moet beschouwen, individuele toetsing is vereist.19 Tevens geldt daarbij een onderzoeksplicht: er moet objectief worden aangetoond dat de school op financieel, logistiek en/of pedagogisch-didactisch vlak onvoldoende mogelijkheden heeft om aan de extra ondersteuningsbehoefte tegemoet te komen. Veelal is daarvoor de inschakeling van onafhankelijke deskundigen noodzakelijk.20


Nu zou de tegenwerping kunnen luiden dat binnen het samenwerkingsverband passend onderwijs scholen minder aan hun lot worden overgelaten dan onder leerlinggebonden financiering het geval was. Een uitgebreide bewijslast als hier geschetst is dan niet nodig, want ook bij een “open” SOP kan de reguliere school verwijzen naar een andere school in het verband, als daar de specifieke expertise aanwezig is die voor het kind is benodigd. De redenering zou dan kunnen luiden dat de school met een “open” SOP weliswaar niet heeft aangegeven dat zij de leerling niet kan opvangen, maar het toch verkieslijker is – ook voor de leerling – om hem of haar te sturen naar een school die expliciet ten aanzien van de betreffende ondersteuningsbehoefte heeft aangegeven dat zij het wel kan. Vanuit het standpunt van de onderwijsvrager bezien, de ouder en/of de leerling, kan dit argument evenwel ook nu niet de doorslag geven. De onderwijsvrager mag ervan uitgaan dat binnen redelijke grenzen plaatsing geschiedt op de school van voorkeur, nu deze door het “open” SOP vooralsnog geen gronden tot haar beschikking heeft om de plaatsing te weigeren. De vrijheid van schoolkeuze dient hier in beginsel te prevaleren ten opzichte van de organisatievrijheid van school en samenwerkingsverband.21



  1. School is vol

Art. 40, derde tot en met vijfde lid, Wpo luidt, voor zover relevant:

“3. Het bevoegd gezag beoordeelt of de aanmelding een kind betreft dat extra ondersteuning behoeft. Hiertoe kan het bevoegd gezag de ouders verzoeken gegevens te overleggen betreffende stoornissen of handicaps van het kind of beperkingen in de onderwijsparticipatie. Onder extra ondersteuning wordt niet verstaan ondersteuning ter bevordering van de beheersing van de Nederlandse taal met het oog op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden.

4. Indien de toelating van een leerling die extra ondersteuning behoeft, wordt geweigerd, vindt de weigering niet plaats dan nadat het bevoegd gezag er, na overleg met de ouders en met inachtneming van de ondersteuningsbehoefte van de leerling en de schoolondersteuningsprofielen van de betrokken scholen, voor heeft zorg gedragen dat een andere school bereid is de leerling toe te laten. Onder andere school kan ook worden verstaan een school voor speciaal onderwijs, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs.

5. Het derde en vierde lid zijn niet van toepassing:

a. indien op de school waar de leerling is aangemeld geen plaatsruimte beschikbaar is (..)”


De uitzondering van het vijfde lid is zo geformuleerd dat de plicht van het bevoegd gezag om een leerling (met extra ondersteuningsbehoefte) op zijn school toe te laten, danwel voor die leerling een andere school te zoeken, niet geldt, wanneer op het moment dat de leerling wordt aangemeld de school vol is. Voor het eerste onderdeel van de zorgplicht klinkt dat logisch: het bevoegd gezag hoeft geen kinderen toe te laten op een school waarvoor een capaciteitsplafond geldt op en dat plafond al is bereikt. Deze bepaling bevestigt wettelijk – en dat voor het eerst – het al lang in de jurisprudentie aanvaarde uitgangspunt dat ten aanzien van de toegang tot een school, en zelfs een klas, een capaciteitsplafond mag worden gehanteerd door het bevoegd gezag.22 In de praktijk betekent dit uitgangspunt dat een schoolbestuur een leerling de toegang mag weigeren met de enkele verwijzing naar het bereikte plafond. Nadere motivering is dan niet nodig. Er is geen valide reden om hierbij kinderen die voor passend onderwijs in aanmerking zouden komen, anders te behandelen dan anderen. Integendeel, indien in het geval de school vol is het verzoek om toelating van een leerling met een extra ondersteuningsbehoefte toch altijd in overweging moet worden genomen door het bevoegd gezag, zou dat een moeilijk uit te leggen ongelijke behandeling kunnen opleveren ten opzichte van andere leerlingen.23 In feite zou dat betekenen dat deze leerlingen worden voorgetrokken, positief worden gediscrimineerd, terwijl volstrekt niet duidelijk is in hoeverre hierdoor de feitelijke nadelen die deze leerlingen als groep hebben, worden opgeheven. Sterker nog, het gevaar dat deze groep juist daardoor in negatieve termen wordt gestigmatiseerd ligt op de loer. Het is daarom niet onredelijk dat de onderwijswetgever zich hier op één lijn stelt met de Algemene wet gelijke behandeling die positieve discriminatie in het algemeen verbiedt, behalve ten aanzien van vrouwen en leden van culturele of etnische minderheidsgroepen.24
Maar de onderwijswetgever is verder gegaan. Hij heeft er ook voor gekozen het schoolbestuur dan te ontlasten van zijn plicht om een bestemming voor het kind op een andere school te vinden. De formulering van het vijfde lid laat hier geen enkele twijfel over bestaan, maar de keuze lijkt niet zo logisch. Nu het bij het capaciteitsplafond gaat om een reden die buiten de macht van ouders en leerlingen ligt, dus typisch des schools is, en die vanuit het vragersperspectief niet principieel verschilt van andere (school)redenen die toelating verhinderen,25 dringt zich de vraag op waarom het bevoegd gezag van die school bij een capaciteitsbeperking geen verdere actie hoeft te ondernemen ten behoeve van de aangemelde leerlingen en in de andere gevallen wel.

Het is evident dat de wetgever deze situaties als ongelijk definieert en die vervolgens ongelijk behandelt. Vanuit het principe van het capaciteitsplafond geredeneerd, valt er wel iets voor te zeggen. Zoals al opgemerkt, is het in de praktijk een grond voor het bevoegd gezag om een verzoek om toelating af te wijzen met een simpele verwijzing naar de omstandigheid dat de school vol is. De consequentie is dat het bevoegd gezag zich maar in heel beperkte mate bezig hoeft te houden met toelatingsperikelen en zich in het algemeen kan concentreren op andere zaken. Door de wettelijke regeling wordt deze situatie gecontinueerd. Ook de aanmeldprocedure in het kader van passend onderwijs biedt argumenten ten gunste van deze keuze. Als een leerling zich voor het eerst op een school aanmeldt, moet de beslissing over toelating binnen zes weken worden genomen. Deze termijn kan met maximaal vier weken worden verlengd. Als na tien weken nog geen beslissing is genomen, moet het kind – tenminste als het op dat moment leerplichtig is – tijdelijk op de school van aanmelding worden geplaatst.26 Welnu, het lijkt voor zich te spreken dat er ook geen ruimte is voor tijdelijke plaatsing als een school vol zit.


Toch roept de regeling vragen op. Wat geldt als er veel scholen in het samenwerkingsverband een capaciteitsbeleid voeren? Dit is voor de toekomst niet ondenkbeeldig, nu in het kader van passend onderwijs het vol zijn van een school direct gevolgen heeft voor het beslag op de capaciteit van andere scholen in het samenwerkingsverband. Solidariteit tussen scholen is geen vanzelfsprekend gegeven. Door deze dynamiek zouden in de loop der tijd steeds meer scholen kunnen besluiten een capaciteitsbeleid te gaan voeren in het belang van meer voorspelbaarheid van en zekerheid omtrent hun leerlingenbestand. Hoe kunnen dan extreme gevallen, waarbij bepaalde leerlingen steeds achter het net vissen, worden voorkomen of gerepareerd?
Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Passend Onderwijs zijn scholen met een capaciteitsbeleid verplicht aan ouders transparant te maken welk beleid wordt gevoerd ten aanzien van de plaatsing van kinderen die op de wachtlijst zijn geplaatst. Daarbij wordt er door de opstellers van de wet van uitgegaan dat er andere scholen zullen zijn die bereid zijn om de leerling toe te laten.27 Als veel scholen een capaciteitsbeleid voeren, lijkt het mij in de eerste plaats relevant dat de schoolbesturen in het samenwerkingsverband besluiten om een mechanisme te bedenken waarbij het samenwerkingsverband in extreme gevallen kan interveniëren als er tussen scholen niet kan worden uitgekomen. Immers, de vrager moet hier zoveel mogelijk worden bediend. Als dat niet gebeurt, is het aan de “Tijdelijke geschillencommissie toelating en verwijdering”28 en de rechter om hier een oplossing voor te bedenken. Het enkel volgen van de wet, het mogen voeren van een capaciteitsbeleid, leidt mijns inziens tot een ongerijmd resultaat, dat ook strijdt met de bedoeling van de wetgever, als reeds een substantieel aantal scholen in het samenwerkingsverband een capaciteitsbeleid voert en daardoor het keuzerecht van ouders en leerlingen in een bepaald geval onevenredig in het gedrang zou komen. De Tijdelijke geschillencommissie en de rechter zouden er dan mijns inziens toe moeten overgaan om van het samenwerkingsverband te verlangen dat het een voorziening treft die leidt tot plaatsing van een leerling op een school op een wijze die zoveel mogelijk in overeenstemming is met de voorkeur van de ouders en de leerling. Dit moet uiteraard als uitzondering gelden, omdat de afzonderlijke schoolbesturen vanuit constitutioneel oogpunt29 eerstverantwoordelijk zijn voor de bepaling van een toelatingsbeleid.
Maar zoals gezegd, hieraan moeten grenzen kunnen worden gesteld als de rechten van anderen in het geding zijn. Wanneer is er sprake van onevenredigheid? Dat moet per geval worden uitgemaakt, maar men zou kunnen denken aan de situatie dat door de aanwezige capaciteitsbeperkingen de ouders moeten uitwijken naar een school die niet van hun keuze is, die ontoelaatbaar ver van de woning af is gelegen of die feitelijk onvoldoende tegemoetkomt aan de extra ondersteuningsbehoefte van het kind. Wanneer kan worden gesproken van een zodanig substantieel aantal scholen met een capaciteitsbeleid dat er (potentieel) spanning ontstaat met het keuzerecht van ouders en leerlingen en met de bedoeling van de wetgever? Ook hier zal casuïstisch te werk gegaan moeten worden, maar men kan zich voorstellen dat het aantal (bijvoorbeeld ≥ 40% van de scholen in het samenwerkingsverband), of de concentratie van het capaciteitsbeleid op scholen met een vergelijkbaar SOP of op een bepaald geografisch gebied tot problemen kan leiden.



  1. Sluitende regeling tegen thuiszitten?

Een capaciteitsbeleid leidt er in het algemeen toe dat onderwijsvragers niet op een bepaalde school kunnen worden ingeschreven. Plaatsing op een andere school blijft dan in principe wel mogelijk. Zijn er ook omstandigheden denkbaar die plaatsing in het onderwijs als zodanig kunnen verhinderen? Het zou niet kunnen, zou men geneigd zijn te denken: het bevoegd gezag moet er te allen tijde voor zorg dragen dat een school “bereid is de leerling toe te laten”. Enerzijds is dat bij aanmelding de eigen school of een andere school, zulks na overleg met de ouders en met inachtneming van de ondersteuningsbehoefte van de leerling. Anderzijds is dat bij verwijdering uiteraard altijd een andere school, waarbij nu geen overleg plaatsvindt met de ouders, maar wel met de betrokken groepsleraar.30

In de praktijk is de vraag opgekomen tot hoever de zorgplichten van het bevoegd gezag strekken. Stel, dat de ouders of de leerling niet akkoord gaan met de school waarnaar de leerling wordt verwezen, kunnen zij er het verwijzende bevoegd gezag dan op aanspreken? Is dan met andere woorden niet aan de zorgplicht voldaan? Het antwoord is in beginsel ontkennend. Bij de rechter werd eens de stelling betrokken door de ouders dat het bevoegd gezag niet tot verwijdering van een leerling mag overgaan, voordat deze op een andere school is geplaatst. Maar deze stelling werd verworpen: “Uit artikel 27, eerste lid, van de Wvo31 volgt dat de zorgplicht van het bevoegd gezag zich ertoe beperkt dat een andere school bereid is gevonden eiseres toe te laten en niet dat verwijdering eerst mogelijk is nadat de leerling op een andere school is geplaatst”.32

Het ligt niet voor de hand om bij de toelating in het kader van passend onderwijs tot een andere conclusie te komen. Ook bij aanmelding van een leerling met extra ondersteuningsbehoefte zal er vaak een school moeten worden gezocht die “bereid is” de leerling toe te laten. Weigert de leerling (of diens ouders) dan kan niet worden gezegd dat het bevoegd gezag van de school van aanmelding niet aan zijn plicht heeft voldaan. Gezien het stelsel is het beslissend welk onderwijs het beste aansluit bij de extra ondersteuningsbehoefte van de leerling. Het bevoegd gezag (cq het samenwerkingsverband) is voor het oordeel daarover exclusief verantwoordelijk,33 de ouders hebben slechts een raadgevende stem, waarmee zoveel mogelijk rekening dient te worden gehouden. Door de alternatieve mogelijkheden die elk samenwerkingsverband vaak zal hebben, is het verstandig om ouders uit meerdere scholen te laten kiezen, als zij moeite hebben met bepaalde scholen voor hun kind. Uiteindelijk houdt de zorgplicht evenwel op als een school die aansluit bij de ondersteuningsbehoefte van het kind, bereid is dit als leerling toe te laten. Het is niet anders als de betreffende school er een van speciaal onderwijs is, een type waartegen de ouders grote bezwaren zouden kunnen hebben. Mits het bevoegd gezag zich daarbij houdt aan redelijke procedurele voorwaarden en de beslissing baseert op zorgvuldig onderzoek,34 dienen de ouders zich hierbij neer te leggen.35





  1. Slot

Indien de ouders het niet eens zijn met de beslissing van het bevoegd gezag inzake toelating of verwijdering kunnen zij bezwaar indienen en tijdens de fase van bezwaar de “Tijdelijke geschillencommissie toelating en verwijdering” verzoeken om een advies aan het bevoegd gezag voor diens oordeel op het bezwaar. Het is niet duidelijk aan welke criteria deze Tijdelijke geschillencommissie moet toetsen, de wet zwijgt hierover, maar het ligt voor de hand dat deze zich in het algemeen richt op de vraag of het bevoegd gezag naar redelijkheid de beslissing waartegen het bezwaar zich richt, mocht nemen.



De keuze van de onderwijswetgever om het zwaartepunt van beslissingen omtrent toelating en verwijdering bij het bevoegd gezag (met achter zich het samenwerkingsverband) te leggen is in zekere zin noodzakelijk. Ouders kunnen niet in hun eentje bepalen wat het beste onderwijs is voor hun kind. Het belang van goed onderwijs voor dat kind en het belang van goed onderwijs voor de andere kinderen in een school, vragen om een inhoudelijke afweging die zo objectief mogelijk plaatsvindt en afstandelijkheid en deskundigheid vereist. Die afweging is daarom het best in handen van het bevoegd gezag. Maar het gaat er natuurlijk niet om die bevoegdheid tot afweging als een eigen verworvenheid van het bevoegd gezag te gaan zien. Zij is er in de plaats voor het bewaken van het belang van goed onderwijs voor kinderen, wat met zich brengt dat ook het belang van het aangemelde kind en van diens ouders zo helder en transparant mogelijk moet worden gearticuleerd. Daarvoor is het contact en de communicatie met de ouders van grote en blijvende waarde. Daarom moeten bevoegd gezag en samenwerkingsverband zich realiseren dat zij alleen in het uiterste geval afstand kunnen nemen van de voorkeuren van ouders, als er met andere woorden geen andere mogelijkheid rest. Hoe de bevoegdheden ook zijn verdeeld, een besluitvormingssysteem waarbij de inbreng van leerlingen en ouders pas op de laatste plaats komen komt is ten dode opgeschreven in het onderwijs.

1NOTEN
 Bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan Tilburg University en medewerker van dit blad.

2 Stb. 2012, 533.

3 Onderwijsraad, Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem, adviesnr. 20140185/1055, Den Haag oktober 2014, p. 36.

4 Zie de huidige art. 18a Wpo en 17a Wvo. Omdat de bepalingen in Wpo en Wvo welhaast gelijkluidend zijn, zal in het navolgende alleen nog worden verwezen naar de Wpo.

5 In de huidige EU bestaat deze situatie alleen nog als er sprake is van verdragswijziging.

6 Zie thans art. 294 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (WVEU) over de gewone wetgevingsprocedure.

7 Zie voor een overzicht: passendonderwijs.nl.

8 Zie art. 40, derde, vierde en elfde lid, Wpo.

9 Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, p. 10. Zie ook NnavV, Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 7, p. 26.

10 Zie minister Van Bijsterveldt in: Handelingen II, 8 maart 2012, TK 61, p. 17.

11 Zie art. 40, vierde lid, jo 8, vijfde lid, Wpo.

12 Vgl. art. 1 Wpo.

13 Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, p. 15.

14 Idem, p. 16/17.

15 Art. 18a, tweede lid, Wpo.

16 Vgl. art. 18a, zevende lid, Wpo.

17 Zie ook memorie van toelichting, Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, p. 17.

18 P.J.J. Zoontjens, Toelating en verwijdering van zorgleerlingen, in: P.W.A. Huisman en P.J.J. Zoontjens (red.), Selectie bij toegang tot het onderwijs. Een juridische studie over toelating en verwijdering van onderwijsdeelnemers per thema en onderwijssector, Deventer: Kluwer 2009, p. 165.

19 Idem, p. 168.

20 Idem, p. 165.

21 In een recent geval, waarbij – bij navraag – bleek dat de betreffende school haar SOP “open” had ingevuld, heeft zoals te verwachten viel ook de Geschillencommissie Passend Onderwijs (GcPO) getoetst aan de Wgbh/cz. Het feit dat de school thans deel uitmaakt van het samenwerkingsverband Passend Onderwijs heeft daarbij inhoudelijk geen rol gespeeld. Zie GcPO 23 oktober 2014, nr. 106465 (te raadplegen op: onderwijsgeschillen.nl).

22 Te wijzen valt op oudere jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter ten aanzien van een capaciteitsbeleid op openbare scholen: Vz. ARRvS 29 juli 1985, AB 1986, 191 en in gelijke zin Vz. ARRvS 3 november 1992, JO 1993, 131. Getuige de overwegingen in Pres. Rb. Utrecht 23 november 2000, AA8433 wordt het ook voor het bijzonder onderwijs toelaatbaar geacht. Zie verder Pieter Huisman en Niels Noorlander, Toelating, schorsing en verwijdering in het primair en voortgezet onderwijs, in: P.W.A. Huisman en P.J.J. Zoontjens (red.), Selectie bij toegang tot het onderwijs, a.w., p. 114 e.v.

23 Vgl. S.C. van Bijsterveld, Artikel 1 Grondwet, (digitaal) wetenschappelijk commentaar, nr. 5, in: NEDERLAND RECHTSSTAAT, http://www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/artikel.html?artikel=1##artikel1.

24 Artikel 2, derde lid, Awgb bepaalt dat het wettelijke verbod tot het maken van onderscheid niet geldt “indien het onderscheid een specifieke maatregel betreft die tot doel heeft vrouwen of personen behorende tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen ten einde feitelijke nadelen verband houdende met de gronden ras of geslacht op te heffen of te verminderen en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot dat doel”.

25 Zoals dat het onderwijs van de school getuige het SOP op basis van de eigen gemaakte keuzes niet aansluit op de extra ondersteuningsbehoefte van de leerling.

26 Vgl. art. 40, zesde en zevende lid, Wpo.

27 Vgl. Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, p. 18.

28 Zie art. 43 Wpo.

29 Vgl. D. Mentink, B.P. Vermeulen en P.J.J. Zoontjens, Artikel 23 Grondwet, (digitaal) wetenschappelijk commentaar, nr. 7, in: NEDERLAND RECHTSSTAAT, http://www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/artikel.html?artikel=23##artikel23 .

30 Art. 40, elfde lid, Wpo.

31 Zie thans ook het identiek geformuleerde artikel 40, elfde lid, Wpo.

32 Rb. Arnhem 8 mei 2012, BW5134.

33 Kamerstukken II 2011/12, 33 106, nr. 3, p. 14.

34 Dat was volgens de Geschillencommissie Passend Onderwijs (GPO) niet het geval bij haar eerste oordeel. Zie GcPO 18 september 2014, nr. 106355.

35 Zie voor een uitspraak met die strekking van vóór Passend Onderwijs: Rb. Almelo 27 augustus 2004, AQ8307.







De database wordt beschermd door het auteursrecht ©opleid.info 2017
stuur bericht

    Hoofdpagina